美国洪水保险法律制度研究/任自力(9)
(二)应将洪水保险界定为一种具有政策性因素的强制性商业保险,并在其实施中发挥政府的主导作用
与一般保险高概率、低损失的特征不同,洪水保险具有低概率、高损失的特征,此特征使得风险的计算变得复杂,降低了精确预测风险和损失的可能性,并使得纯商业性的洪水保险很难推行。同时,洪水保险作为一种准公共物品,其具有收益上的非排他性、生产经营上的规模性、消费的非竞争性、成本或利益上的外在性等公共物品特点,{58}这些特点决定了私营保险业无法独立承担洪水保险的供给,而必须有政府的适度介入,否则,市场自身必然走向失灵。美国等不少国家洪水保险发展早期的经验亦充分证明了这一点。就中国现阶段而言,洪水保险还是一个新生事物,为确保其健康发展,必须充分考虑到其上述特征与特点。具体而言:
其一,应将洪水保险规定为一种具有政策性因素的强制性商业保险,在其实施中给予适当的保费补贴。关于洪水保险的定位,国内部分学者认为应将之归入社会保险的范畴,其主要理由是:洪水风险具有一次性损失巨大和逆向选择的性质,需以国家财力为后盾,辅之以克服逆向选择的政策来推行。{59}美国现行的洪水保险也是被作为一种社会保险来推行的,国家承担全部保险责任。但考虑到中美两国在洪水风险严重程度、受灾人口数量、政府财力、公众洪水保险意识等方面的巨大差异,以及美国NFIP推行中所遇到的财务挑战、私营保险公司约束机制不足等问题,{60}本文认为,将洪水保险定位为一种社会保险来推行并不适合中国的国情,社会保险的发展模式不利于国家财政支持的可持续发展,中央财政很可能因此背上一个沉重的“包袱”,并最终危及洪水保险的发展。故应将之设计为一种具有政策性因素的微利型商业险种,采用类似于机动车交通事故强制责任保险(即交强险)的模式来推行。具体即由保险公司作为直接经营主体、并实际承担一定比例或份额的风险责任,同时由国家向投保人提供适度的保费补贴并作为有限超额损失的适度再保险人,以实现洪水风险在个人、保险公司和国家之间的合理分担。
其二,应充分发挥政府在洪水保险发展中的主导作用。政府主导作用的发挥主要体现在以下方面:①及时制定或完善洪水保险的法律规则。如应以法律形式尽快明确、细化诸如洪水保险的经营模式、承保原则、政府和私营保险人间的关系、费率的标准及其确定方式、洪水风险图的绘制与更新、损失理算与赔付、洪水保险与土地管理、防灾减损措施、再保险等问题。②以保费补贴、救灾资助、税收激励、超额损失分担等方式引导、塑造投保人、保险人的积极行为模式。对洪水保险的供给,应充分考虑到对于准公共物品的供给、应采取政府供给和私人共同分担原则之理论。{61}政府可以借助保费补贴、救灾资助等方式来扩大洪水保险产品对投保人的吸引力,借助税收激励、新产品审批等方面的优待吸引更多的私营保险人参与洪水保险产品的提供,并通过担任超额损失再保险人的方式来消除保险人、投保人对保险赔付能力的担忧,增强他们投保洪水保险产品的信心,进而塑造积极投保洪水保险的行为模式和氛围。③充分重视市场化运营机制的作用。在洪水保险的推广中,应充分利用市场化机制调动私营保险人、投保人的积极性,如应根据市场标准确定洪水保险的费率,以使费率能较准确地反映财产的实际风险状况;在制定洪水风险图、评估损失等方面,应引入市场竞争机制,以减少投机或道德风险的产生;并采取各种市场化激励机制鼓励投保人主动采取防灾防损措施来减少未来可能发生的洪灾损失等。
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