公益诉讼语境下“公共利益”的界定/彭敬贵
编者按：我国民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国第一次以立法的形式将公益诉讼纳入法制轨道。在民事诉讼法中植入公益诉讼，标志着民事诉讼法由原来主要保护私利正义向侧重保护公益正义方向转变。但究竟何者为公共利益呢？民事诉讼法引入的公共利益所包含的内涵是目前亟须界定的问题。
一、何为“公共利益”
公共利益是相对于一个非开放的圈子内的少数人而言的，即客体对圈子内的大多数人的主客观统一的意义（价值）。圈子的规模大到整个国家、社会，小到某一个集体。它具有以下几个特征：
1.公共利益的客观性
公共利益不是虚构体，也不是个人利益的简单叠加，它是从个人利益中分离出来的、与公众利益密切相关的一种独立的利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，而公共产品和公共服务是其主要的现实的表现形式。
2.公共利益的公共性与社会共享性
较个体利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性特点，即具有很强的社会共享性。从公共产品的非竞争性和非排他性来看，一个使用者对该物品的消费并不减少其他人对该物品的消费，同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。从此意义而言，其具有“共有性”和“共同受益性”两个特点。
3.公共利益的层次性
依据经济学，公共利益又称为公共产品，即任何个人无法排他地占有和消费的物品。然而由于公共产品和公共服务具有多样性、现实性，这使得公共利益表现出一定的层次性。从纵向来说，公共产品包括国际性产品、全国性产品、地方性产品和社区性产品；而从横向来说，同一层次的公共产品也是多样化的，如基础性的公共产品、管制性的公共产品、保障性的和服务性的公共产品。
二、如何界定“公共利益”
1.公共利益的界定主体
通过上述对公共利益特征的分析可以看出，要单纯从主观的角度清晰地界定公共利益是非常困难的。因此，需要有更多客观性、程序性的标准来对公共利益进行界定，而此时由谁来界定公共利益就显得尤为重要。纵观世界各国法律，对公共利益的界定主体的规定不外乎有三种：第一种是由立法机关通过立法程序来界定，具体表现在立法机关确定公共利益的概括性条款；第二种是由行政机关通过行政程序来界定，现实中大量的实务运行过程也正是由其来行使的；第三种是由司法机关综合各种情况对公共利益作出判断，一般主要是在处理涉及公共利益的个案。从理论和实践上来看，对于公共利益的界定，立法、行政、司法主体都无法单独有效地行使，而应由三机关相互配合、共同行使。立法者只能对此作出概括性的规定，具体的判断标准则由行政机关来行使。惟在出现纠纷和冲突时，法院才予介入，对造成争执的理由进行判断，确定争执的问题是否属于公共利益。
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