信访制度存废绕不开的两个问题/申友祥(2)
信访是公民难得的泄愤场和解压阀。来信访的人，大体可以分为政策或法律咨询者、权利受到侵害而寻求救济者、诉求不合理和不合法者。对于后两类来访者，他们往往充满怨气甚至是愤怒。信访在提供矛盾化解沟通平台的同时，也提供了一个倾诉的场域，在这里他们的压力得到释放，愤怒得到排解。事实上也是，在笔者的接访经历中，对于权利受害者，接访者做好耐心释法，指明维权的方向，在职权范围内化解纠纷，他们就不再愤怒。
信访是社会秩序的平衡器。信访可以说是“东方经验”，西方国家没有这个途径，公民发泄对执政者的不满和愤怒主要方式是靠集会结社、游行示威。在他们的大多数集会结社、游行示威中，轻者交通堵塞瘫痪、重者演变为打砸抢烧等暴力事件。这种发泄方式极其容易导致权利的滥用，即维权者因为维权导致其他人的通行权利被侵犯，无辜者也可能在游行示威中受到不法伤害。畅通的信访制度避免了因为游行示威带来的无序和不经济，在一定程度上起到了社会秩序平衡器的作用。
从理论上讲，诉讼可以取代信访，这也是多数专家学者抨击信访制度后得出的替代性国家治理方案。但在目前的实际中，真能取代信访吗？首先，诉讼维权时间成本和诉讼成本较高。时间上，普通一审民事案件简易程序3个月，普通程序6个月，上诉程序3个月。诉讼成本上，律师费用也是一笔巨大的支出。而对于一些用水用电、供暖供气、路政园林紧急情况，拨打12345民生热线一个电话就能够快速解决问题。如果起诉到法院，是否符合受理条件是一个问题，受理后能否快速解决也是一个问题。其次，当事人诉讼程序完结后还上访从根本上说明信访无法被取代。法律不是万能的，司法也不能解决所有问题。尤其在司法权威尚未完全建立时，一些争议超出了司法所承载的能力，需要立法部门和党委政府部门支持和配合方能解决。另外，信访所具有的搜集社会需求、公共服务质量监测、上级对下级监督、沟通桥梁功能难以甚至是不可能被诉讼取代。
诉讼在社会政治经济转型期被专家学者们赋予了太多的期待，但是在纠纷解决上司法确实承载了不能承受之重。信访制度虽然被专家学者们所诟病，但是其所发挥的、而司法却不能发挥的功能不可忽视。某种意义上，信访在我国起到了国外所提倡的ADR（替代性纠纷解决机制）的功能。而我们现在需要思考的是，如何快速地推进替代性纠纷解决机制建立，或者如何推进信访制度改革，而不是在替代性纠纷解决机制的社会治理功能尚未完全发挥时，取消信访，将纠纷解决的重担全部扔给司法。
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