PPP模式将开启我国公共项目建设的主导局面/杨红良律师

PPP模式将开启我国公共项目建设的主导局面/杨红良律师
PPP模式将开启我国公共项目建设的主导局面

在公共领域，所谓PPP模式，笼统地讲就是公共部门与私营机构合作实施公共项目，提供公共产品和公共服务的所有形式。在我国生产建设领域中，僵化的意识形态逐渐式微，特别是在因“土地财政”的有限性逐渐暴露而导致财力不足以应对公共项目需要的现实正在来临的宏观大背景下，推行PPP模式，可谓是我国未来发展公共项目，满足人民群众公共需求的必由之路。舍此别无他途。
从这三个P所对应的英文词语Public, Private,Partnership可以看出，一切有私营机构、私人参与的公共产品生产和公共服务提供行为，都可以称之为PPP，只是在具体的合作模式、法律关系、收益分配等方面有所不一样而已。业界有人将PPP模式与BOT模式作为并列的两种公共项目实施模式，是不正确的，应该是前者包含后者，后者仅是前者的一种具体实现方式而已。
客观上讲，PPP模式运用于公共领域，并不是什么新鲜事。即便在我国，改革开放以来的公共项目建设，某种意义上讲就是不断引进、深化和推广PPP模式的历程。以往政府大包大揽，政府职员既是公共政策的制定者，又是其具体执行者的局面，正在逐步减小，大量的公共产品和公共服务正在走向外包的道路。举个最简单的例子，以前政府部门上街开展宣传活动，连块黑板报都要由政府人员自己设计、书写，自己搬上马路。而如今，这些事务性的工作，越来越多地由私营性质的企业机构来代办，是为政府“购买服务”的一个缩影。在大的公共项目中，引进民间资金参与建设的例子，也已经不胜枚举，大量的高速公路、污水处理、垃圾处理、公共交通等项目中，都有着私营机构的身影参与其中，动辄数亿甚至几十上百亿的项目，大量地在采用这种合营模式。
那么为什么说现在我国将掀起PPP模式在公共项目领域的热潮呢？这要考虑到两个大的背景因素。一个因素是经济建设领域，固有的僵化的意识形态正在逐步退出历史舞台。以往，人们往往会认为，关系国计民生的公共项目，只能由政府机构独立建设、独立运营实施，不能交由民营机构办理。至于这种纯粹由政府部门生产和提供的模式所存在的低效率、大浪费等弊病，则往往被认为是无法避免的现象，但如论如何，比起被私营部门运营导致国家安全问题的危险而言，这些弊端也是可以容忍和承担的。然而国内外的现实已经证明，政府机构并非绝对的“为公”。按照“公共选择理论”，政府部门也存在趋利的本性，只要是需要人去操作，任何机构和部门都不能避免为了局部利益而牺牲公共利益的危险。正如布坎南所说：“公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。公共选择理论开辟了一条全新的思路，在这里，有关政府工作及统治者的行为的浪漫的、虚幻的观点已经为有关政府能做什么、应该做什么的充满怀疑的观点所代替。而且，这一新的观点与我们所观察到的事实更为符合。”在此假设下，吸引私营部门参与公共项目，增加竞争因素，是公共项目中提高效率，减少浪费和腐败的最好办法。“新公共管理”理论在这些方面，与“公共选择理论”，基本持一致立场。就我国而言，公共项目中纯粹由政府部门投资、建设、运营的地方，效率低下，浪费惊人，腐败高发，已经成为不争的事实。相反，那些引进了私营力量，强化了合作与监督机制的公共项目，却少了这些负面现象。这些正反两方面的事实已经告诉世人，公共项目领域可以、也应该吸引私营部门、私营企业参与。我国革命时代和计划经济体制遗留下来的某些固有的意识形态，在这些领域正在被动摇、消除。

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