评财金[2014]76号文 PPP那些事之六/李继忠(2)
十八届三中全会提出的任务正在有条不紊在推进。“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”已经由中央人民政府于2014年9月26日公布《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）明确。国发〔2014〕45号“ 1.赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”换句话讲，十八届三中全会决定规定的“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”已经由中央政府完成。中央人民政府也没有一刀切。
十八届三中全会提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”也在稳步推进。国家发展改革委法规司从2007年起就着手研究这部法律，就基础设施特许经营立法工作做了许多年的基础工作，在总结国际国内实践经验基础上形成了初稿。十八届三中全会后，特许经营法的立法工作走上快车道，2014年5月3日国家发改委将"特许经营法征求意见稿"转发到各个相关部委后征求意见。财政部对发改委的意见稿提出建议，并专门与发改委进行沟通，未来"特许经营法"将会由发改委、财政部联合推动，预计最终版本或在今年年内上报国务院。
综上，笔者认为，如果“建立透明规范的城市建设投融资机制”后“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，城市建设管理包括建设运营传统建设模式（政府投资）有用武之地，特许经营模式（民间投资）也有用武之地。十八届三中全会绝对没有将“PPP模式”或“特许经营模式”作为城镇化唯一的“融资模式”，更没有将“PPP模式”或“特许经营模式”取代“传统建设模式”。项目适合传统模式就采取传统模式，项目适合PPP模式就采取PPP模式，更何况，十八届三中全会提出的“新型城镇化”不是建立在“社会资本”投资之上。一刀切不是正确的方式。
三、BOT/PPP及特许经营的背景及历史
BOT 是发展中国家的领导人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎尔决定引入民间资金兴建基础设施并制订了世界上第一个BOT法 (土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的称谓，后来这一缩略词成为该模式的通行语。BOT 强调“民间投资、用者偿还”，政府无须投入财政资金就可向公众提供服务并且不构成政府的外债和内债，但政府要提出奖励计划以吸引民间投资，例如免税等。
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