跨行政区划司法管辖制度改革初探/贺胤应

跨行政区划司法管辖制度改革初探/贺胤应

跨行政区划司法管辖制度改革初探

贺胤应

【内容摘要】跨行政区划司法管辖制度改革既具有现成的经验可资借鉴，也具有十分重大的现实意义，更具有必要性。推进跨行政区划司法管辖制度改革首先应当理清司法机关与人大及其常务委员会的关系，司法机关党组与同级地方党委及上级司法机关党组的关系，司法机关上下级之间的关系；其次应当坚持方便诉讼、基层为主、资源整合、结合实际等基本原则；最后应当坚持试点先行，第一步在直辖市、省会城市、计划单列市率先开展试点，第二步在符合条件的地级市所辖行政区开展试点，第三步在符合条件的地级市之间开展试点。
【关键词】跨行政区划司法管辖改革关系原则试点

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。这种司法管辖制度简洁的称呼是“跨行政区划司法管辖制度”，是本轮司法体制改革的亮点之一，对于确保司法独立、促进司法公正具有十分重要的意义。本文将就这一改革的可行性、必要性等基本问题进行探讨。
一、跨行政区划司法管辖制度改革的可行性、必要性
（一）可行性
1.跨行政区划司法管辖制度改革具有现成的经验可资借鉴
我国现行的司法管辖制度并不是完全按照行政区划“整体划一”进行案件管辖的，而是以行政区划司法管辖为主体、以跨行政区划司法管辖为补充的司法管辖体系。因此，准确地说，跨行政区划司法管辖制度并不是一个新鲜事物，在现行司法管辖体系内，有一少部分法院、检察院实行的是跨行政区划司法管辖制度。笔者梳理发现，主要有五类司法机关存在这种情况：一是农林垦区司法机关实行的是跨行政区划司法管辖制度。如以新疆生产建设兵团垦区检察院为例，在新疆生产建设兵团，基层行政单位为农牧团场（乡镇），每个基层垦区检察院管辖范围少则三四个团场（乡镇），多则七八个团场（乡镇）。基层垦区检察院与农牧团场并无任何被领导与领导的关系，基层垦区检察院只对自己的上级——师检察分院负责并报告工作。其它地方的农林垦区检察院也存在这种情况。二是铁路司法机关实行的是跨行政区划司法管辖制度。2011年以来，铁路检察体制改革取得重大进展，铁路检察院与铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，铁路检察院移交给驻在地的省级党委和省级检察院，实行属地管理。根据高检院《关于铁路检察院管理体制改革的实施意见》的规定，省级检察院领导本省铁路运输检察分院的工作；铁路运输检察分院领导设置在本省的铁检基层院工作。未设置铁路运输检察分院的省级检察院，领导本省区域内的铁检基层院队伍建设、人财物管理等工作。铁检基层院受双重领导，检察业务工作受铁路运输检察分院领导；与上级铁路运输检察分院不再同一省的铁检基层院，还要向所在地省级检察院报告业务工作。这种领导关系，进一步确立了铁路检察院跨行政区划的司法管辖制度，如上海市人民检察院上海铁路运输分院，管辖了南京、上海、杭州、蚌埠、徐州等五个铁路运输检察院，管辖的范围跨越了五个铁路局的“行政区划范围”。三是直辖市司法机关部分实行的是跨行政区划司法管辖制度。在北京、天津、上海、重庆四个直辖市，省级检察院下辖的分院均命名为第一分院、第二分院等，分院一级的司法管辖范围与其他省份的地级市检察院相比，并不是按照行政区划来确定的，而是根据管辖便利原则进行划片确定。四是个别省份司法机关部分实行的是跨行政区划司法管辖制度。如在海南省，除了海口、三亚两个地级市检察院外，还设立了海南省人民检察院第一分院、第二分院，两个分院的司法管辖范围与海口、三亚两个市级检察院相比，也不是按照行政区划来确定的，而是根据管辖便利原则进行划片确定。五是监所检察院的司法管辖也具有跨行政区划司法管辖的属性。监所检察院作为省级检察院或市级检察院的派出院，其司法管辖范围往往会涵盖好几个监狱，因此，在一定程度上来说，这种司法管辖也具有跨行政区划司法管辖的属性。这五类司法机关司法管辖的探索和实践，为我们全面推进跨行政区划司法管辖制度改革积累了宝贵的经验，具有学习借鉴的重要价值。

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