遵循WTO“透明度”原则下的行政权整合/范一丁(4)
公众权制约。公众权即私权领域的确切构建和保护，是有效防制权力侵入的措施，同时也是对权力的制约。行政权力的自行扩张本性必须遇有确切的阻碍时才能有效遏制，行政权力的相对方实际上就是公众权的保护对象，当然，公众权在实质应是指公众个人利益和整体利益的统一，而后者则是公众对政治的参与权，这就包括民主政治条件下的公众行使权力的主要方式是对国家公务员的选举，选举权当然只是一种间接的权力，其真实性和有效性当然在于程序保证。此外，公众对行政权的行使的参予应当体现为对行政决策权的控制和监督，应当有公众参与决策的议事机构和渠道，并应赋予其否决权，这当然会对行政权的独立性和效率构成影响，但在平衡条件下的合理体现公众否决权（包括权限范围，适时运用，方式体现等），是会更有利于行政决策权的行使正确的。而公众对行政权行使的监督渠道，包括旁听，报道与传播，对行政机关决策、决定的事项、文件、资料、信息、情报等内容公开刊截，以及查阅，即允许公众对各级行政机关资料可组织查阅，（10）当然这些方式所体现的参与权和监督权只是一种外在的环境条件的制约和影响，虽然不能直接改变权力的行使方向和方式，但无疑可以使与此相抵触的权力行使受阻，从而不能形成其违反公意的完全损害后果，并将对改变、改善权力行使的方向和方式有着后续的作用。
执行权制约。执行权是行政权构成的核心部份，对执行权的确切定义以及其真实实现，是对行政权的真实合法、合规的体现。同时也应是对滥用权力有效制约的关键所在。执行权包括执法权和执行政策的权力，这两者所倚重的都是在于程序实现的合法合规，并因此而实现效率和效益。首先要解决的当然是行政主体的合法，其重要性在于对行政职责和职权的明确，这种明确有利于圈定权力范围，制止越权行为，因为行政权的权威性和强制性，使越权行为事实上缺少相对方有效的对抗，而行政权的扩张性是会不断产生越权的可能的，并且由于行政权的直接性和影响的广泛性，社会公众利益将因此受到广泛的影响，因此，对行政主体的确切划分是很重要的首问。事实上，行政权的行使在有关行政主体问题上所反映出的问题还在于传统体制的弊端，即“传统体制的最大弊端之一”是在于“集中”，（11）因为集中而无权力分配，无分配则不分职责职权，越俎代疱，欺上瞒下，相互扯皮等现象所造成的混乱，对错误后果的难究其责，往往就是因为权责不明，即“冤无头、债无主”。行政机关中国家中央机关和地方机关关系上的集中以及机构内部各机关之间关系的集中，导致权力范围内容的定义不能明确细致，有权无责和有权无为的结合使权力在不确切之处显得无规，在确切之处又显得无力（无职责明确自然无行为主体）。而集中体现在与其它社会组织的关系时，则将行政权与社会公众权力混淆，行政权力的扩张性造成其越权而为的包揽替代，甚至是干涉和强加，社会公众权力得不到正常行使或者使这种权力被幻化为行政权成为被利用，将导致行政权力被腐蚀，以及导致公众权力被消弱、萎缩。因此，行政主体问题的核心权责分明就必须是分权的合理化和合法化。当然，这种分权在体现为执行法律和政策时应显得尤为重要和必须，而在于立法立规上的统一趋势而言，则只能是在统一原则范围内的实现，这是对接WTO透明度原则的需要。其次，对于执行权而言，执行程序的合法合规化，是实现有效制约行政权的最重要内容，因为程序实现过程就是行政权力实现的过程，程序的每一环节上的权力实现，都应当保持正确性和合规性，在这方面，最迫切需要解决的是对政策执行的“程序”，这实际上是一种将现有潜在规则公开化已变成迫切需要的问题，以及对于没有规则的空隙要及时予以补漏的问题。当然目前人们广泛关注的是对法律执行的程序问题，甚至是在这个问题还没有解决好（相当长的过程才能实现）的情况下，对有关政策的执行必须变成桌面上的公开化问题。在这里，政策的制定和执行在以往过多的只是领会为执政党的独立活动，但是，至少我国司法制在目前所确定的宪政秩序肯定了政党的活动规则必须符合法律规则，也就是在规则上将政党行为规则的“潜在性”转变为法律的公开性的必须，即“根据宪法制定政党法，对政党的组织活动进行明确规定”。（12）在这里，首先要明确的是，即便是执政党，其政策不应直接等同于政府政策。政党政策，应经合法程序，包括公意表示，才能成为政府政策，其次是政党的活动不能直接等同于政府活动，二者必须分开。当然，最后仍然是政府的政策执行规则必须进行合法程序制定、公开。WTO透明度原则所要求的义务包括对法律、法规、司法判决和行政裁定的公开及以“统一、公正和合理的方式执行”则在要求上更为侧重的是执行方式的统一，没有行政执行，无法实现这种统一；没有行政执行的规则，不可能实现统一；而对于公正和合理的执行，没有制约，无法实现和体现公正；没有公开的规则使执行者监督自己和接受监督，就无法使民意的表示找到真实的根据和有效的方式。
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