《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》解读/李继忠(3)
笔者的问题是，能否讲国办发〔2015〕42号文重新对PPP做了定义（对以前PPP做了更新或国办发〔2015〕42号文关于PPP定义取代了财政部发改委之前关于PPP定义）？笔者认为不能如此讲，因为在国际上并没有一个权威统一的定义，国内也没有一个权威统一的定义。笔者认为，财政部关于PPP定义和发改委关于特许经营的定义同国办发〔2015〕42号文关于PPP定义还是有重大区别（广义和狭义）。
笔者认为，国办发〔2015〕42号文关于PPP的定义同英国关于PPP定义十分类似，范围和内涵是比较宽泛的。英国认为，任何公共部门同私人部门协助来实现政策、提供服务及基础设施均是公私伙伴关系。
笔者认同大岳金总的观点“42号文强调公共服务和公共产品进一步强调了政府主张的PPP的内涵，政府与社会资本合作是个广义概念，政府强调的是公共产品和公共服务。不能说其它政府和社会资本合作不是PPP，但可以明确的是那不是政府主导推动的PPP。”
笔者认为，首先，国办发〔2015〕42号文关于PPP的定义其实是个广义的PPP定义。广义的PPP的含义非常广，包括了过去政府投资项目（传统的招投标模式）。广义的PPP同狭义的PPP还是有区别的：此轮政府要主导推动的是狭义的PPP（等同于英国的PFI/PF2）。其次，从中国特色及实践而言，中国式PPP和中国式特许经营可以有区别，这都没有问题。可以在法律中明确规定特许经营属于PPP,可以在行政法规中作出规定。也可以将特许经营从PPP中拿出来单独规定，就像政府采购法之工程采购要走招标投标路径一样。
三、十三个领域不应该是PPP的边界
国办发〔2015〕42号文在前言高度评价PPP称“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。”国办发〔2015〕42号文列举能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化共计十三个领域。
笔者的问题是：没有在国办发〔2015〕42号文提及的领域能否推广PPP？比如土地一级开发能否实施PPP？回答“能”或“不能”视乎都对。“能”或“不能”的答案要取决如何理解十三个领域后的“等”字的含义？“等”之深有意思。
首先，2015年4月25日，六部委签发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。有人向发改委权威人士请教（询问）如何理解该《管理办法》第二条“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。”“等”字的含义，据说发改委给出的解释“等”字的意思是除了“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程”外，还包括其他基础设施和公共服务领域。
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