略论人民法院对规范性文件合法性的—并审查/王克先
略论人民法院对规范性文件合法性的—并审查
王克先 浙江新时代律师事务所
[内容提要]人民法院不受理行政管理相对人对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令即规范性文件提起的诉讼。但行政管理相对人认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。可以请求一并审查的只限于行政规章层级以下的规范性文件，不包括行政法规、行政规章。请求人民法院—并审查规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。人民法院对规范性文件只是合法性审查，规范性文件是否合理不属于人民法院审查范围。人民法院认为规范性文件不合法的，不作为认定被诉行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。
[关键词] 规范性文件 合法性 一并审查
一、规范性文件合法性一并审查概述
（一）人民法院不受理对抽象行政行为提起的行政诉讼
哪些行政行为受人民法院审查，由行政诉讼的受案范围所决定。所谓行政诉讼的受案范围是指人民法院对行政争议的主管问题，也就是说，人民法院对哪些行政争议可以受理，哪些行政争议不能受理。它解决的是人民法院和其他国家机关在处理行政争议上的分工。它关系到司法审查的广度，也决定了对行政管理相对人权利保护的范围。
在行政法学中，按行政管理相对人是否特定为标准，将行政行为划分成抽象行政行为和具体行政行为。
具体行政行为是指行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。
抽象行政行为没有法律上的定义，一般认为，抽象行政行为指行政机关针对不特定对象制定具有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，具有对象普遍性、效力普遍性和持续性、规范反复适用等特征。具体表现形式包括国务院制定、发布的行政法规，国务院各部委制定、发布的部门行政规章，地方省级人民政府、省政府所在地的市的人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府制定、发布的地方行政规章，各级各类行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等，他们共同架构了抽象行政行为的基本框架。
《行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年10月1日起施行）第12条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……。将抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外。
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