略论人民法院对规范性文件合法性的—并审查/王克先(2)
修订后的《行政诉讼法》（2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 ，2015年5月1日起施行）第13条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……。该条款只字未改。《行政诉讼法》修订中虽然大量条文作了修改，但抽象行政行为仍然排除在行政诉讼受案范围之外。
（二）规范性文件一并审查的进程
对规范性文件的司法审查，修改前的《行政诉讼法》及司法解释都没有直接、明确的规定。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第62条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。
也就是说，经审查认为规范性文件合法有效的予以参照适用并在裁判文书中引用，认为规范性文件违法的不予适用。这一规定实际上赋予人民法院对规范性文件的司法审查权。
《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。
同样，人民法院对规范性文件的审查仅限于对违法的规范性文件不予适用，不能在裁判文书中宣布其违法，尤其是行政管理相对人无权提起对规范性文件的合法性进行审查。
但是，《行政复议法》第7条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。这一规定开创了在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对具体行政行为所依据的规定的审查申请，从法律层面推动了对规范性文件的司法审查。
修订后的《行政诉讼法》规定了规范性文件一并审查制度。
二、界定行政机关文件是抽象行政行为或具体行政行为的原则
实践中，有时对行政机关某一具体文件是抽象行政行为还是具体行政行为还是有争议的。这关系到行政管理相对人如果对该文件有异议，可以直接提起行政诉讼还是只能请求一并审查的问题。
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