略论人民法院对规范性文件合法性的—并审查/王克先(3)
如某地人民政府发布的《库区人口过渡安置实施办法》，就有人认为是具体行政行为，理由是水库的区域是固定的，水库库区移民人数是可以统计确定的，也就是说该办法针对的对象是特定的，因此这是一个具体行政行为。
笔者对此不能苟同，首先，《库区人口过渡安置实施办法》针对的并非特定对象，而是一类对象；其次，《库区人口过渡安置实施办法》是一个前置的阶段性行为，未对库区移民的合法权益产生实际影响，属行政程序尚未终结的行政行为；最后，《库区人口过渡安置实施办法》不能直接进入执行程序，赖以执行的必须是确定特定对象义务的行政决定。
因此，某地人民政府发布的《库区人口过渡安置实施办法》是抽象行政行为，也就是说属于规范性文件，行政管理相对人对《库区人口过渡安置实施办法》不能直接提起行政诉讼，只有对确定其义务的行政决定不服提起行政诉讼时才可以请求一并审查《库区人口过渡安置实施办法》的合法性。
三、可以一并审查合法性的规范性文件
1、规范性文件概念
规范性文件一般是指行政机关针对不特定对象发布的具有普遍约束力的在一定时期内能反复适用并对不特定对象权利义务产生影响的各类行政文件。
2、司法解释和行政机关文件对于规范性文件的定义
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条规定，行政诉讼法第十二条第(二)项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
该司法解释是对“具有普遍约束力的决定、命令”的解释，同时也是从另一角度对规范性文件的解释。
各地各级政府的相关文件中对规范性文件的定义，如《浙江省行政规范性文件管理办法》第3条规定，本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。
3、行政立法行为与非立法行为
在行政法理论中，根据抽象行政行为是否具有立法性质，将其划分为行政立法行为与非立法行为。行政立法行为包括制定行政法规和行政规章的活动；非立法行为就是制定行政法规、行政规章以外的其他规范性文件的活动。《立法法》赋予了行政法规和行政规章具有法的性质，《行政诉讼法》也明确人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照行政规章，除此以外的规范性文件在行政诉讼中不属于法的范畴。这就是行政法规、行政规章与其他规范性文件的本质区别之处。
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