略论人民法院对规范性文件合法性的—并审查/王克先(4)
4、纳入一并审查的规范性文件
规范性文件制定主体范围较广，从国务院到乡镇人民政府，在法律语境中，被称作抽象行政行为，与具体行政行为相对应。从对行政管理相对人的影响范围看，针对不特定对象的这类行政行为，显然要比只针对特定主体的行政行为的影响要大。实践中，有些具体行政行为违法，是因为其依据的规范性文件本身是违法的。2000年7月1日起施行的《立法法》对地方政府的立法权限作了明确的规定，但许多地方政府仍然习惯于超越职权颁布实施一些与法不符的规范性文件。但《行政诉讼法》将抽象行政行为列入不可诉的范畴，客观上使得规范性文件成为影响更广，如果对行政管理相对人造成损害也更严重的行政行为。
行政法规、行政规章也是广义的规范性文件，但根据《行政诉讼法》规定，可以请求一并审查的规范性文件不包括行政法规和行政规章。纳入合法性一并审查的规范性文件仅指除行政法规、行政规章以外的，行政机关针对不特定对象发布的具有普遍约束力的在一定时期内能反复适用并对不特定对象权利义务产生影响的各类行政文件，包括行政机关作出的行政措施、发布的决定、命令等。
四、规范性文件合法性一并审查的程序
修改后的《行政诉讼法》自2015年5月1日起才施行，媒体报道的规范性文件一并审查案件无论是全国第一例还是浙江省第一例，均未见审结，尚无司法实践经验可供参考。根据《行政诉讼法》第53条、64条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条、21条之规定，规范性文件合法性一并审查的程序如下：
1、请求审查的条件
人民法院对规范性文件的合法性审查，只能与提起行政诉讼的行政行为一并进行，而不能像其他行政诉讼那样单独提起诉讼。也就是说行政管理相对人认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提出诉讼的同时, 可以一并请求对该规范性文件进行审查。如果该规范性文件与被诉行政行为并无直接关系，则不在人民法院的一并审查范围之内。
2、可以请求审查的文件
可以请求一并审查的规范性文件限于行政规章以下，不包括行政法规、行政规章。因为行政规章以及行政规章以上的行政法规受《立法法》调整，制订行政法规、行政规章是立法行为，行政法规、行政规章属于广义上的法律。
3、提出的时间
行政管理相对人请求人民法院—并审查规范性文件，应当在一审开庭审理前提出，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。一审法庭调查结束后，以及二审中均不得请求人民法院—并审查规范性文件。
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