地方教育立法与教育体制创新研究/罗许生(2)
1、地方教育创新的合法性
根据法治国的要求，地方创新必须建构在法制基础上，符合法律保留与法律优位原则，否则将构成违宪。90年代初期学术界曾有过关于良性违宪的大争论[1]，笔者不赞成良性违宪的提法，改革应该在法制框架内进行。只要构成违宪不管良性还是恶性都丧失了法律依据，但如果符合宪法的基本原则与精神，在我国现行体制下可以称之为宪法的变通[2]，地方政府可以进行相应的实验。我国宪法与地方组织法赋予了地方进行创新的权力。《宪法》第3条第4款规定“中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”《宪法》第90条与106条进一步规定了地方人大与政府的职权，地方人大保证宪法、法律在本行政区域内的执行，有权决定本区域内的经济、文化、公共事业计划。地方政府有权管理本区域内的经济、教育、科学、文化、体育、卫生事业。同时，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、44条规定地方人大及其常委会有权讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化等重大事项。这些规定为地方政府进行教育体制创新提供了法律依据。
在现行宪法和法律框架内，地方对本区域内的教育体制创新存在很大空间。另外根据《中华人民共和国义务教育法》，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)规定要。进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任。近年来国务院权力不断下放，分税制后地方政府还拥有了一定的财政权，地方可以在本区域内根据本地方的实际情况进行创新，形成具有地方特色的教育发展模式。
2、地方教育创新的可能性
按照制度经济学理论，制度变迁的模式有政府主导型变迁与诱致性变迁。计划经济时代，制度变迁以政府主导型为主，市场经济条件下制度变迁出现政府主导型与诱致性变迁相结合的模式。通过制度性活动,根据各自的效用或利益函数寻求更有利的契约安排,否定、扬弃或改变旧的制度,这样的投入—产出过程,称之为制度变迁[3]。政府是教育服务的供给者，有自己的利益诉求。按照经济人理性假设，政府总是希望以最少的投入，提供给民众更多、更好的教育服务，总是希望将自己的经济成本与道德成本降至最低。制度需求者必然是新制度的受益者，地方政府具有制度创新的强大动力。大幅放权是过去30年改革开放成功的重要原因。其中重要的一个方面是中央向地方放权，调动地方的积极性、主动性，激发了地方的活力，从而释放出了空前的社会生产力[4]。现今很多成熟的制度都源于地方的制度创新，如1978年的安徽凤阳小岗村的农村集体土地改革试验，80年代广东集体土地产权改革试验。地方在改革开放30年中积累了丰富的制度创新的经验。地方政府作为本地区教育的主要管理者，有能力进行制度创新。
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