污水处理PPP项目合同边界条件探析/仝振江(2)
3、政府支付方式。该项内容约定的都比较清晰，通常涵盖了支付通知，付款，异议处理，违约金计算方式等广义的支付方式。一般项目合同中都约定将付费纳入本级财政预算，有的也要求政府方提供约3个月的支付保函。
4、风险分配结果。风险分配结果的边界很清晰，但很多项目合同具体条款掌握有悖于风险分配原则。在财政部合同指南中明确了该原则：项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。但在实践中，一些污水处理项目的建造和运营维护等商业风险因为通过“政府兜底”而转移到政府方。如在某高新区污水处理项目合同中约定如下：“商业试运行期不超过九十（90）日，商业试运行期内不追究乙方出水水质不达标的责任，因在商业试运行期间出水水质不达标导致的行政处罚，由甲方（政府方）协助予以免除，若无法免除，则在该等行政处罚发生之日起十（10）日内，由甲方以现金方式全额补偿乙方”。出水水质的风险控制掌握在项目公司手中，让项目承担该风险最有效率，根据财政部合同指南中指出的风险分配的5项基本原则，因此不应该出现该项内容的政府兜底。
二、交易条件边界
交易条件边界主要包括项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制。
1、项目合同期限。项目合同期限规定有两种方式：自合同生效之日起一个固定的期限；分别设置独立的设计建设期间和运营期间，并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。这里面最容易产生纠纷的地方在于在采用分别设置设计建设期间和运营期间的情况下，当出现工期延误，需要判断是否属于合意约定的延长期限情形，采用这种方式规定合同期限，应同时约定属于延长期限的情形。值得一提的是，在《基础设施和公用事业特许经营管理办法 》里面规定，特许经营期最长不超过30年，这30年是否包含建设期，目前各地实行的标准都不一致。
2、项目回报机制。项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种方式，由项目自身经营属性所决定具体采用何种方式。污水处理项目目前无法实现使用者付费，只有采用政府付费方式，即政府直接付费购买公共产品和服务。目前政府付费参数的选择主要是根据污水处理量，而且很多项目中出现了政府对污水处理的供应量采取兜底条款，笔者认为，这种风险应该由社会资本来承担，社会资本承担这个风险最有效率，因为其可以通过商业尽职调查计算出合理的处理量进而控制经营风险。关于污水处理的回报机制，笔者认为，可以有两个地方可以改进完善。一是从长远看，对污水处理能力的考核重点不应该是处理的数量，而应是主要污染物削减量。二是目前设计的价格调整机制保证了项目公司的可持续获利能力，但如何来管控厂商在整个特许经营期内可能发生的价格垄断的方法措施较少，这些方法包括但不限于“利润率限定”、“价格封顶或包干”、“同域、同业价格比较”等。整体看，目前的一些PPP项目合同中的回报机制还不完善，双方的权利义务还不平衡，需要不断探索适合具体项目的回报机制，既能对社会资本产生吸引力，又避免产生超额利润，增加财政付费负担。
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