城市轨道交通项目PPP模式及投资人需注意的法律问题探讨/何帅领

城市轨道交通项目PPP模式及投资人需注意的法律问题探讨/何帅领
城市轨道交通项目PPP模式及投资人需注意的法律问题探讨
北京国枫律师事务所何帅领

随着我国高速铁路及城际铁路的发展，城市轨道交通近年来也得到了迅速发展，未来几年，城市轨道交通将进入黄金发展时期。在国家发改委及财政部大力推行PPP模式的政策环境下，城市轨道交通投融资模式也开始多样化、多元化。本文笔者基于多年从事基础设施特许经营项目法律服务的经验，对城市轨道交通项目PPP模式及投资人需注意的法律问题进行分析，以与同仁共勉。

一、城市轨道交通项目PPP模式
（一）国家法律规定的PPP模式
我国近年来由国家发改委及财政部等部委先后发布了多个有关PPP或特许经营的规范性文件，多为指导性的政策性文件。2015年6月1日起施行的由国家发改委、财政部、住建部等六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》属于部门规章，是目前我国实施PPP或特许经营项目的主要法律依据。该办法第五条规定了三种典型的PPP模式，即BOT、BOOT和BTO。根据该办法规定，基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：①BOT：在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；②BOOT：在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；③BTO：特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营。该办法还规定了可以采取国家规定的其他方式实施特许经营项目。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中也规定了关于PPP操作模式的选择。该指导意见将项目分为三类：经营性项目、准经营性项目及非经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进；对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进；对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

（二）城市轨道交通项目PPP模式

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