PPP那些事——点评发改办基础〔2016〕1818号文/李继忠(3)
三、PPP项目本质上是“政府项目”
中国的投资项目分类。我国投资项目分为政府投资项目和企业投资项目。这是按照投资主体来分类的，其中政府投资项目实施审批制，企业投资项目实施核准制或备案制。换句话讲，政府投资项目实施程序相对更严格些。何为“政府投资项目”？根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）及各地制定的政府投资项目管理办法，“政府投资项目”一般指政府使用“各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等”进行全部或部分投资的项目。政府投资方式可分为直接投资、资本金注入、投资补助、基金注资、担保补贴、转贷和贷款贴息等不一而足。何为“企业投资项目”，在此不费口舌了。国务院《政府核准的投资项目目录》中所列的重大项目和限制类项目需要核准，除此以外的则仅需备案。
近年来，又出现了“社会投资项目”的概念。虽然“社会投资项目”也在中央文件中出现，具体可见《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《国家发展改革委财政部关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》。笔者认为“社会投资项目”是个混淆视听的概念。因为细分析一下，所谓高大上的“社会投资项目”就是“企业投资项目”而已。笔者一贯认为，按照“钱”的标准分类是个坏标准，您可真的不要以为有钱就是大爷，虽然发改办基础[2016]1818号文有了被专家称为“让人耳目一新又耐人寻味的提法”，如果您要任性认为“企业投资项目”换了个“社会投资项目”马甲，“社会投资项目”就应该享受特殊待遇的话，我也没有啥意见，嘿嘿嘿。
笔者建议（认为），应该将“特许经营PPP项目”和“政府补贴的PPP项目”从“政府投资项目”和“企业投资项目”拿出来明确规定为“政府项目”。理由如下：
首先，向社会提供基础设施和公共服务是政府职责所在。PPP项目基本在基础设施和公共服务领域运用，牵涉到公共利益，政府作为看门狗职责重大。即使私人部门介入基础设施和公共服务，但这些项目还是归为政府项目比较稳妥。
其次，“特许经营”属于PPP项目，这个中国“左中右”PPP专家都是认同的。特许经营项目没有政府资金投入（财政投入），如果将“特许经营项目”归于“政府投资项目”逻辑上不通（无疑是错误的）。但是谁能否定特许经营项目的社会性质？
第三，PPP的融资责任在私营部门（社会资本）一方这可是“普世价值”。请问：政府能否“根据项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设”（国发[2014]60号文）将PPP项目认定为（转变）为“政府投资项目”？笔者观点，如此认定不妥（不行）。政府有投资补贴的PPP项目（非特许经营PPP项目)由于符合前面“政府投资项目”概念可以纳入“政府投资项目”，这个纳入法律法规政策逻辑上都是通（正确？）的。但是这个纳入一定有人反对，社会资本也不答应。
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