试论行政指导的救济/段禹(5)
（二）影响行政指导的现实因素
从理论上讲，行政指导可以认为是平等的双方为了实现各自的利益而进行的多次博弈。但在现实中，行政指导的运行并未按照理论的设想来实现，而是受到了来自各方面的影响，使其成为一种具有实践意义的不同于理论上的行政管理模式。
1、诱导利益
诱导利益，顾名思义就是一种利用利益诱导对方服从自己的指导的方式。在实践中，行政机关作出行政指导行为，大都是伴随着利益诱导的。譬如，我国于1989年3月公布的《国家产业政策纲要》将机电、石化、汽车与建筑四大主导产业确立为今后一段时间内国家重点鼓励和扶持的产业，政府将对其实行诱导性倾斜投资，在1995—1999年，政府优惠贷款在这四大产业中的投资比例占总数额的42%，对汽车行业政府拟在四年内投入1275亿元。
行政指导是以设置利益诱导为存在前提的，如果行政主体只是单纯的表达其行政意愿，并无利益诱导，一则此非现实意义上的行政指导；二则因无利可图，行政相对方也不会主动、自愿接受行政指导。就此而言，诱导利益既应该是行政指导概念的必要构成要件，也是行政指导具有事实上的诱导性与强制力的主要动因之一。
在理论上，行政指导双方处于平等的法律地位，在现实生活中，由于诱导利益的出现，使双方又一次处于一种实际的不平等地位，使行政指导有一种潜在的、事实上的强制力。一般来说，这种诱导利益大致了表现为两种状态，一种即为前例所表明的直接的诱导利益 ，另一种则为一种不利益的制裁，也就是说，如果行政相对方不接受行政指导，他将受到种种限制而最终使利益受到损害。如1994年国务院针对1993年棉花减产致使大中城市国有棉纺企业原料短缺的情况，为组织好棉纱的均衡生产，加快棉纺工业的结构调整和技术改造，在《关于搞好纺织工业生产和调整工作的通知》中要求各级政府劝告各国有棉纺企业从大局出发，开拓控制棉纱生产总量，对不听劝告，盲目超产的企业采取控制棉花供应、限点和控制流动资金贷款等行政、经济手段，促其减产、停产。以上两种情况的出现使行政指导双方在平等基础上的博弈已不存在，诱导利益使双方处于一种不平等的法律地位上，使行政指导
具有了事实上的强制力。
诱导利益虽然在实践中破坏了行政指导双方的平衡，但其对行政指导的运行又是不可或缺的。无论什么行政指导，如果不注重设置利益诱导，或不积极兑现利益诱导，则本身并非是完整的行政指导，而企图靠这种欠完整的行政指导，而企图靠这种欠完整的行政指导去实现政府目标，恐只是南柯一梦。
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