试论行政指导的救济/段禹(6)
2、信赖利益
信赖利益从字面上讲就是基于对某事的信赖而获得的利益或好处。它是基于民法的诚实信用原则而发展起来的。民法理论认为，当事人为缔约而进行协商之际，已由一般的普通关系进入一种特殊的信赖关系，依诚实信用原则，尽管此时合同尚未成立，仍然在当事人之间产生了相互协调、照顾、保护、通知、诚实等附随义务。这些义务可以概括为当事人应尽的必要的注意义务，违反这种注意义务，即构成了缔约上的过失，导致合同的不成立或无效。因此，信赖利益可以认为是缔约人在缔约过程中因对相对人缔约行为的信赖而享有的现有利益不受侵犯及对未来可得到利益善意期待的权利。
在行政指导中，相对人对行政主体在心理上存在一种难以抗拒的信赖，这种信赖是出于对政府力量的尊重以及对行政机关拥有的强大的经济力、科技力、资源力的信赖。在现实生活中，极其复杂的社会经济现象使个人无法也无力面对所遇到的各种情况，而拥有强大实力的政府可以更容易的获得情报信息，更容易以宏观手段调控全部资源，使相对人跟容易的获得预期的利益，政府的角色已从原来的守夜人变为积极行政的参与者。
在行政机关作出一项行政指导时，它往往是针对当时的社会情况而以权威者的形象出现，而相对方则出于对这种权威的信赖而演变为对其指导性政策的信赖，这种信赖常常使相对方面对政府指导时失去应有的理智而一昧接受。而政府也应该正视这种信赖，在作出指导市尽积极的注意义务，使相对人从这种信赖中获益。
（三）、行政指导的现实性质
通过以上的分析，我们可以看出，对一种现象的分析应从理论与实践两个方面入手才能正确揭示其本质，行政指导即是如此。从理论上讲，行政指导是行政主体与相对方在自由平等的基础上，为了实现双方的共赢而采取积极柔和的手段进行多次博弈的结果。行政主体作出行政指导，相对方自由选择，充分体现了民主精神。但在现实中，由于诱导利益与信赖利益的影响，行政主体与相对方实际处于一种事实上的不平等状态，由此，也使得行政指导具有了一种事实上的强制力。故笔者认为，行政指导是行政机关根据社会经济生活的变化，为了实现特定的行政目的，运用劝导、建议、期望、谋求、警告等非强制手段，引诱相对方作出选择并接受拥有事实强制力的单方行政行为。
第二部分 关于行政指导救济的现状
当前，无论在理论界还是在实际生活中，对行政指导救济的问题都存在有较大的分歧，其中，在理论上存在着救与不救的争论，而在实践中则需面对如何救的难题。
（一）、理论分歧
在理论研究中，对行政指导的研究尚无统一定论，不同的学者出于不同的考虑而产生了不同的定义，而对于救济问题，更是大相径庭，但综合起来可归结为救济与不救济的分歧。有的学者认为，作出行政指导的行政机关不应当承担责任，因为行政指导是相对人自愿接受的，其本身亦无法律上的强制力；而有的学者则认为，行政机关应承担一定的责任，因为这可以促进行政指导的质量，防止滥用行政指导，完善行政法制，保护相对方的合法权益。就是在行政指导制度发达的日本，面对行政指导救济的研究仍是一片空白。日本学者普遍认为，行政指导不产生法律效力，不具备法律拘束力，对相对人也没有强制力。日本《行政程序法》第2条规定：“行政指导，是行政机关在其职权或其所管辖事物务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他不属于处分的作为。”因此，由于行政指导不属于行政厅的处分行为而不够成撤消诉讼的对象。但是，行政主体若以相对方不服从行政指导为由，作出某种制裁或其他的不利处分时，相对方可以该处分为争议对象，争讼行政指导的违法性。
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