农村土地管理法治问题浅论/陈洪才(2)
除了法律法规，国家还就农村土地制度及其改革出台了许多的政策，近期值得关注的重大政策有：1、2013年11月12日十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了农村土地制度改革的方向和任务；2、2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置；3、2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对三项改革试点的重要意义、指导思想、主要内容、具体要求等进行了规定；4、2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确将农村土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权三权分置并行，并就三权分置进行了具体规定。这些政策的出台，标志着中国新一轮的土地改革已经启动，农村土地管理法治研究显得更加迫切和重要。
三、 农村土地管理现状及存在的主要问题
（一）主体方面法律规定存在的问题。
根据现行法律规定，农村土地属农民集体所有，土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权①。这里主要存在以下问题：
1、集体经济组织作为所有权主体与农村现实生活脱节。
农村集体经济组织产生于上世纪五十年代，主要经历四个时期，一是从初级社到高级社的合作化时期；二是人民公社、生产大队、生产队三级所有的人民公社时期；三是人民公社、生产大队、生产队相应变更为区、乡（小乡，相当于生产大队）、合作社的农业合作社时期；四是集体经济组织模糊化时期。1987年区乡体制改革，恢复乡镇，乡设村公所、镇设办事处，下辖村民委员会（大多由原来的合作社变更而来），2000年农村村级体制改革，办事处、村公所改为村民委员会，原村民委员会改称村民小组。以笔者所在的会泽县为例，1987年之后，农业合作社已经消失，乡镇集体经济组织已经不存在，村及村内集体经济组织实际上已被村民委员会、村民小组取代，集体所有的土地绝大部分由村民小组发包，现实生活中已经找不到农村集体经济组织，法律仍将集体经济组织作为主要的土地所有权主体规定在村民委员会、村民小组之前，明显与现实生活脱节。
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