农村土地管理法治问题浅论/陈洪才(3)
2、农民集体所有规定为乡镇集体经济组织、村集体经济组织或者村民委员会、村内集体经济组织或者村民小组三级所有，这种三级所有制度的内涵过于宽泛，权利主体难以界定，与现实生活并不相符。乡镇、村、村内集体经济组织实际上已经不存在，主体缺失，相对应的所有权设置实际上已落空。自农村土地实行家庭承包经营体制以来，只有少数村民委员会留有少量机动地，绝大多数的土地均属村民小组所有，法律规定仍强调三级所有已不合时宜。
3、《物权法》确立了村民小组为土地所有权主体的框架，但缺乏相应配套规定予以强化和落实，村民小组作为土地所有权主体这一规定尚未得到社会广泛认同，村民小组代表村民集体行使土地所有权阻力较大，质疑不断，争论不休。
4、农民集体的概念、集体成员资格的认定（包括取得、丧失、认定程序等）、农民集体与村民小组的关系、村民小组代表村民集体行使土地所有权的职责、权限、程序、合法性审查及法律责任等问题，均亟待出台法律法规予以规范。
（二）土地承包经营权发包和土地承包经营权登记采取从上到下，统一安排，集中进行，不需承包户参与的办法，弊端比较严重。
自1982年以来，会泽县土地承包经营权发包、登记或换证活动共有三次：
1、上世纪八十年代初（1982年前后），会泽县与全国大多数地方一样，按照中央政策，实行家庭联产承包责任制，包产到户、包干到户，农用地分为自留地、自留山、饲料地、责任田等类别，分配给农户耕种，只将责任田列为承包范围，仅有承包协议，没有承包证书，更谈不上登记，面积按生产队认可的面积填写，承包面积与实际面积大多不相符。此外，为了少上缴公、余粮，普遍少填承包地块，少填承包面积。
2、1998年，按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，会泽县进行了第二轮土地延包，土地承包经营期限延长至30年，承包期限统一自1998年到2028年。统一填发了土地承包经营权证书，以填发证书的形式代替登记，土地承包经营权证书当中包含了统一格式的土地承包经营合同。由于强调稳定承包关系，承包地块、面积均未作变动，自留地、饲料地仍未列入承包范围。当时只填写家庭人口和劳动力数，未记载家庭成员或者承包共有人。并且1982年以来，土地因水毁、塌陷、非农占用等减少、因农户自行开挖“小片地”增加以及人员变动等情况均未作任何调整或者处理，承包情况与实际不符问题继续累加。
3、2007年，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，按照《云南省人民政府办公厅转发省农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（云政办发[2006]135号）、《曲靖市人民政府办公室关于补换发农村土地承包经营权证工作的通知》（曲政办发[2006]198号）两个文件，会泽县换发了新版土地承包经营权证，承包期限仍然统一自1998年到2028年，统一填发了土地承包经营权证书和土地承包经营合同书，增加了承包共有人，但承包共有人的填写五花八门，例如出嫁妇女，有的在嫁出地填写，有的在嫁入地填写，有的在嫁出地、嫁入地均填写，有的在两处均未填写。仍然是以填发证书形式代替登记。由于是换发证书，发包内容仍然未作变动，发包情况与实际不符问题更加严重。
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