通过立法重构让户籍管理回归本质 ——关于户籍制度改革的思考及立法建议/张跃(2)
一、我国现行户籍管理制度的形成及户籍制度的本质
（ 一）研究户籍管理制度改革，首先就必须搞清楚我国现行户籍制度的形成发展过程，准确把握现行户籍管理制度的本质与核心，找出改革的重点与难点，有的放矢地予以解决。从古代开始到新中国成立之初，户籍管理制度的内涵都没有超出“户籍”字词的本意，即户为门、籍为登记簿册，户籍就是国家对管辖人口进行的登记管理的制度。户籍登记制度的核心是登记管理人口，根据人头征收税负、徭役、兵役等进行社会管理，保证国家机器的运转。到了西汉制定《九章律》，其中的"户律"规定了详细的户籍管理办法，实行编户齐民，历史上首次将户籍管理上升到法律规范，①直至新中国成立户籍管理制度的本质都无根本性变化，直至1954年的《宪法》中依然规定了公民的迁徙自由②。五十年代初，随着城市出现的严重的粮食、煤炭等资源短缺，为了适应计划经济的需要，国家逐步实行了更为严格的办法来管理人口及其迁移，减少城市人口数量。从1953年我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始，逐步建立了城乡有别“二元制”户口管理模式，到1958年全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》，最终确立了公民迁移户口必须经过批准的严格户籍管理制度，户口演变为区分人的身份享受居住、就业、教育和保障等各种权力的前置依据。城乡分割、严格限制迁徙的“二元”户籍管理制度成为户口管理的核心和重点，而且成为严格的计划经济体制下政府管理社会和经济的重要手段。
（二）随着我国改革开放和中国特色社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，从上个世纪八九十年代开始，作为生产力重要要素之一的人力资源流动逐渐最多，形成数以万计的“流动人口”不流动、“暂住人口”长期住、在自己所合法拥有的房屋内“暂住”等不合理现象。原有的户籍管理制度弊端逐步暴露，有些已经成为阻碍社会发展和进步重要要素，形成我国独特的“民工潮”、“春运”、 “同命不同价”等现象，导致许多家庭夫妻、父母子女不得不分离，带来大量家庭和社会问题。户籍制度的不合理限制，不仅阻碍人才要素的市场配置功能的实现，浪费大量社会资源，而且在就业、医疗和社会保障等社会公平发展等诸方面都产生很大影响。这种发展的不平衡也与“坚持人人尽责、人人享有” ③和“ 保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”④的目标不相适应。
另一方面，由于现行的户籍管理制度更多的是建立在计划经济体制之下的产物，很多制度设定都带有计划和行政管理色彩，更多地关注于有利于政府更好地实施社会管理与控制功能，户籍被附加了更多的其他附加权益，其本身所应当具备的功能反而弱化。同时，由于现行的户籍制度过多承载了教育、医疗、就业保障等功能，因而导致某些个人为了追求利益人为虚假重复申报、隐瞒不报、虚假变更等，甚至出现政府部门为了某些考核指标随意变更人口信息，导致户口登记混乱，统计数据严重失真。比如，在很长一段时间，许多地方大量存在着受计划生育政策不能入户、以虚假信息入户等问题。
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