通过立法重构让户籍管理回归本质 ——关于户籍制度改革的思考及立法建议/张跃(4)
从现实状况看，不论户籍制度是否放开，户口迁移是否自由，城市特别些是大城市的人口集聚效应是巨大，北上广等大城市的人口规模总是不断增长的，户籍制度丝毫没有影响人很多人的“迁徙自由”。唯一的不同点在于，由于受到户籍制度的限制，导致城市的人口中存在着大量的所谓的“流动人口和暂住人口”。据统计， 2015年，北上广三市的户籍人口只占常住人口数的60%左右，而深圳市户籍人口只占31.8%⑥他们常年工作居住生活在城市，却因为户籍因素被排除在相关社会保障之外。这就是改革发展所必须面对必须解决的发展不充分不平衡问题，也是缺乏共建共享社会公平的因素之一。
三、重构户籍制度立法的指导原则
户籍立法不仅影响规制这今后的户籍管理制度改革，作为一项涉及每个公民基本的重要立法事项，必须按照立法法的相关规定，应当公开向专家学者和社会公众征求意见，经过充分的讨论修改。笔者认为户籍立法首先户籍制度回归本质，实现 “迁徙自由”这一公民基本权利为目标，坚持以下原则：
（一）坚持以人民为中心的理念。一切为了人民，依靠人民，以人民的利益为出发点和落脚点。在新的历史时期，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这个不充分不平衡在户籍制度上体现的尤为明显。这就要求户籍立法工作必须重视和关注社会绝大多数群体，让制度规范能够惠及到每个人的利益。无论是所在大城市、中小城市还是偏远农村地区的人民，都能够享受到改革开放成果享受到户籍制度改革成果。这就要求立法工作必须考利社会基本公共服务的均等化问题，还要考虑到绝大多数农业和农村人口在城镇化以后土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等切身利益问题。
另一方面，从户籍管理制度最初产生的本来目的看，主要是国家行使统治权的需要对管辖人口的登记管理，应当属于一种强制性义务。但是随着现代社会的建立，这种登记的强制性逐步减弱甚至丧失，户籍登记应该是公民的一项基本人权，国家公权力机关通过对公民的户籍登记确认证明公民国籍、个人身份、亲属关系等社会生活必须的信息。这就要求户籍立法必须转变立法理念，让户籍登记从公民的义务本位转变为权利本位，实现权利和义务的统一。不能够仍然让户籍成为公权力管理社会的工具，成为限制束缚公民的手段，而应该成为国家公权力为公民提高服务和保障。
（二）坚持的法治理念。依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，户籍改革和立法工作的法治化就是一种必然要求，是国家治理能力和治理体系现代化体现。无论是开展户籍制度改革，还是户籍立法工作，都必须坚持法治思维，用法治方式实施。但是时至今日，我国的户籍管理制度这个涉及公民基本权利义务的重要事项，除了1958年全国人大常委会制定的《户口登记条例》外，几乎全部是依据各级的政策文件，甚至市县政府公安机关出台的文件来规范。特别是对于限制自由迁移和阻碍出生登记等权利性的行为没有任何保障和处罚措施。同时，对于公民在申报登记、变更正等方面都必须承担诚实守信及违反规定不利后果的义务。
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