我国的行政法律制度/应松年(4)
一 是行政机关人员的总定员。以改革后的编制为基础，每年
由总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定发布，原则是
总数逐年减少或持平，不能增加，由全国人大控制总数。至于行
政机关内部，由行政机关自行调节，可以全国定总数，也可分中
央与地方，或地方再分省定数，但总数不能超过上一年。与此同
时，属于国立的事业单位，也同样要控制总数。事业单位仍然会
有发展，但所需编制要在总定员中调节，在若干年内不能增编。
否则，只控制公务员总数就会失去意义。
二是对编制的管理，主要规定行政机关在内部调整人数时，
关于编制的提出、审查、论证和批准的程序。关键是论证程序。
通过程序控制编制，并规定随意扩大编制的法律责任。从广义
上说，公务员也属于行政组织的范畴。各国对公务员的管理都是
通过法律进行的。1993年国务院已制定了国家公务员暂行条例。
我国公务员制度已试行数年，积累了比较丰富的经验，实践也迫
切需要进一步完善公务员制度。将国家公务员暂行条例上升为公
务员法的条件应该说已经成熟。
（二）关于行政行为法
行政机关依法行使权力，管理公共事务，直接或间接产生法
律后果的行为，统称为行政行为。与所有行政机关都有关的共同
性的行政行为，大致可分为行政立法行为、行政执法行为两大部
分。
1、行政立法行为是指国务院制定行政法规、国务院各部各委
员会制定部委规章，省、自治区、直辖市政府、省会市和经国务
院批准的较大市政府制定地方规章的行为。规章是否可称为法，
尚有争论。此外，有规章制定权以外的政府和部门，还要制定很
多行政规范，统称为其他规范性文件。
从我国实际情况看，行政立法需要解决的问题有三。一是行
政法规和规章的权限，它们与法律和地方性法规权限的区别和关
系；二是行政立法的程序；三是法律规范之间的冲突及其解决，
也即对行政立法的监督。
目前我们正在制定立法法，上述行政立法中的三个主要问题
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