我国的行政法律制度/应松年(5)
，都是立法法中需要解决的。
首先，关于立法权限的划分。行政立法中有两项最基本最重
要的原则，即法律优先原则和法律保留原则。法律优先原则或称
法律优位原则，是指其他国家机关制定的一切规范，都必须与全
国人大制定的法律保持一致，不得抵触。这在我国宪法和有关组
织法中有明确规定：国务院根据宪法、法律制定行政法规，国务
院各部、委根据法律、行政法规制定规章，地方政府根据法律、
行政法规和地方性法规制定规章。宪法规定的“根据”原则，至
少应该是要求行政机关制定的规范，必须与法律保持一致，不得
抵触。据此，行政处罚法也规定，在法律已设定行政处罚的情况
下，行政法规可以再作具体化的规定，但必须在法律规定的违法
行为、处罚种类和处罚幅度的范围以内。对规章作了更为严格的
限制性规定。总之，下一位阶的规范要与上一位阶的规范保持一
致。这是依法行政最重要的原则之一。法律保留原则，也就是立
法法中所规定的“国家专属立法权”。即有些事项的立法权只属
于法律。立法法草案对此作了明确的列举，其中，最为重要的应
该是关于公民基本权利，包括人身权，财产权，言论、集会、结
社、出版、游行、示威等政治权利，宗教信仰、受教育权等权利
的保障。如果要对公民的上述基本权利作出限制或不利的设定，
只能由法律进行，即该项立法权只能属于法律。但在一定条件下
，法律可以将其中某些本应由其设定的权力授权给行政法规或地
方性法规、规章等行使。如1984年9月全国人大常委会通过的《关
于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》
，又如行政处罚法规定，在法律没有设定行政处罚的情况下，将
除人身自由处罚以外的处罚设定权授权于行政法规，这属于相对
保留的情况。授予多少，其他法律规范就可以设定多少。没有授
予的，就不能设定。例如不能将处罚、收费的设定权授予其他规
范性文件。还有一些立法设定权，如限制人身自由、行政强制执
行权等则只能由法律设定，不能授权其他国家机关。这属于绝对
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