国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象/秦前红(2)
二、人大代表是否属于公职人员
人大代表是否是公职人员，关乎监察范围的边界问题。监察制度改革最先仅仅打算对行政监察体制进行改革，以改变监察力量分散、监察范围过窄的弊端，但后来此种改革演变成一场“伤筋动骨的国家监察体制改革”，其意旨在于通过改革，实现对行使公权力公职人员的全覆盖。故人大代表是否应该成为监察对象，应首先考量人大代表是否是国家公职人员。学理上关于人大代表的身份界定尽管有资格说、职务说、代表说等不同学说，但依照我国宪法和法律的有关规定，将人大代表视为特定类型的公职人员应该不存异议。现行宪法第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。《中华人民共和国代表法》第1条规定：为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权，履行代表的义务，发挥代表作用，根据宪法，制定本法。第2条规定：全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。可见，人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会组织上、权力上的主体，也是人民主权的表征。各级人大代表要代表本地区人民行使国家权力、管理国家与社会事务并对人民负责。正是基于代表与人民之间的代表与被代表关系，代表在各级人大中不是为自己的利益而行动，而是代表选民和人民的意志，并为选民和人民的利益而行动。代表行为的这种公益性使得代表法将代表在人大的履职行为定性为职权。其次，即便人大代表为公职人员，但并非典型意义上的公职人员。论及公职人员，首当其冲必类指一国的公务员。考察中国有关法律之规定以及制度运行的实践，各级人大代表并非当然的公务员，一般情况下并不作为政务处分的对象。《中华人民共和国公务员法》第2条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。按照本条规定，是否属于公务员，必须符合三个条件：一是依法履行公职，即依法从事公务活动的人员，他不是为自己工作，也不是为某个私人的企业或者组织工作或者服务。这里所依的法，是广义的法，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规等，还可能包括党法党规。宪法规定了中国共产党在国家政治生活和社会生活中的领导地位，因此政党机关及其工作人员以不同方式参与对国家政治、经济、社会事物的决策及实施的活动，也是一种履行公职行为。二是纳入国家行政编制。仅以履行公职为标准，还不能明确地界定某类人员是否属于公职人员。有一些在国家举办的事业、企业单位中工作的人员，他们从事的也是公务活动，但并未纳入国家的行政编制系列，因而不能认定为公务员。对于“编制”一词，实践中有多种用法，除使用行政编制外，还有政法编制、国家编制、机关编制等。这里的“编制”系指各种纳入国家编制管理机关管理的机构序列及人员，不限于行政机关编制。三是由国家财政负担工资福利。公务员属于国家财政供养的人员，各级人大代表中由农民阶层、新兴职业阶层等等产生的人大代表并不由国家财政供养，也不纳入国家编制，因而不应被视作公务员。另外，财政供养人员的很多一部分，如公立学校的老师、科研院所的科研人员，虽然由国家负担其工资福利，但也不属于公务员，因为他们不具备前述两个条件。
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