国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象/秦前红(8)
其二，监察机关不得介入权力机关职权的核心领域。诚如上述，若监察机关“侵入”代议机关之核心领域，势必破坏权力之间的均衡态势。加之我国的人大不仅是代议机关或立法机关，更是地位优越于其他国家机关的权力机关[9]（P85）。如此一来，人大职权范围内的事务，尤其是其中的“核心领域”，自然是不容监察机关介入与干涉的。通常来说，我国人大及其常委会的职权有四，即立法权、决定权、任免权和监督权，这四类职权并未穷尽列举所有各项职权[10]（P259）。但这四项职权之行使，显然属于权力机关职权的核心领域，即便有弊，亦不可由监察机关予以纠偏，而应当由上级权力机关予以纠正。以人大之立法权为例，假若省级人大所立之地方性法规存在有违上位法之弊病，根据我国《立法法》第97条第2项之规定，唯全国人大常委会有权撤销之。
其三，监察机关应尊重人民代表的民意代表身份。在人大内部，并非所有的人员皆为民意代表。严格来说，唯有人大代表才是人大之构成因子，故人大代表之外的其他人员，则可认为仍属监察对象之列。因为代议机关通常会根据自己的活动特点和职能需要设立各种辅助性的工作机构和附属性的服务部门，但这些机构与部门不是代议机关本身，“只能辅助代议机关进行工作，不具备代议机关的法定资格”[11]（P609）。例如我国人大之内，存在办公厅、秘书局等办事机构，这些机构的工作人员自然不在民意代表之列。此种在监察对象上分别民意代表与其他人员的做法，在我国台湾地区亦有先例：如根据台湾地区“司法院”释字第14号解释，“国民大会代表、省县议会议员、立法院委员”不得为监察权行使之对象，然“国民大会”与“立法院”的职员则为监察权行使之对象[12]（P905）。当然，将人大代表排除在监察对象之外，并不意味着其一切行为与活动皆无边界。因为其政治责任虽不受监察机关的追究，但诸如贪污受贿等职务违法和职务犯罪行为，因与履行代表职责并无直接关联，故亦不可免于监察。
五、对兼职人大代表采取监察留置措施时须恪守特别法律程序
自从代议制度产生以来，为了保护议员（或代表）独立、充分履职，一般的国家都给予议员某些权利以特殊的保障，主要有：一是对议员的人身保护。例如美国宪法规定，两院议员除了犯有叛国罪、重罪及损害治安之罪外，在各该院开会期间及往返途中，不受逮捕。二是对议员言论的保障。如法国宪法规定，不得根据在行使职务时所发表的意见或所投的票而对议员起诉、搜查、逮捕、拘禁或者审判[13]（P423）。全国人民代表大会制度是具有中国特色的代议制度，这个制度从建立初始，就特别强调保障代表履职的安全和自由。我国第一部宪法1954年宪法第37条规定：全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者审判。虽然在特殊的历史背景下颁布的1975年宪法和1978年宪法取消了这条规定，但1982年宪法第74条重新恢复了五四宪法的规定，并为保证该条款的可操作性，将五四宪法中的非经全国人民代表大会许可修改为非经全国人民代表大会主席团许可。同时还参照其他有关国家的经验，增加了一条关于人大代表言论的保障条款，即全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。《中华人民共和国全国人民代表大会代表法》（以下简称代表法）第32 条将现行宪法第74 条进一步具体化，它规定：全国人民代表大会代表、县级以上地方各级人大代表非经本级人民代表大会主席团许可，在人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。还规定：对县级以上各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第 35 条也作了类似规定。这里需要讨论的是我国采取直接选举和间接选举相结合的选举制度，与我国政权组织的建制相适应，从基层人大到全国人大，最多的时候有五级人民代表大会体系，为什么宪法、法律关于人大代表人身自由的特殊规定并没有惠及乡镇人大代表，在理论上的主张和实践的考量大致是：其一，乡镇人大不设常设机构，如果同样规定人身自由限制的许可制度，会影响法政机关的运作效率和操作上的困难。其二，司法权通常被认定为国家事权，乡镇一级并不设政权组织形式意义的司法机关（即没有所谓的一府两院”），通常乡镇一级政权不可能出于打击报复的动机调动司法权限制人大代表的人身自由。其三，全国乡镇人大代表的总数达200万左右之多，由于人口基数太大，若给予乡镇人大代表人身自由特殊保障，可能会影响司法权的稳定运行。实践上，近年来已出现人大代表涉嫌犯罪，公安机关提请人大主席团或者人大常委会不予许可的情况。人大或人大常委会若滥用许可，在制度上如何救济，在现行法律上出现空白[14]（P29-32）。其实，对代议士（议员或者代表）的人身自由特殊保护的制度设计出现在近代资本主义议会兴起之初，当时是为了保护以议员为代表的第三等级在与以国王为代表的贵族阶层的激烈政治对抗免受迫害。在司法权能够统一、独立行使的情况下，行政权挟私报复的可能越来越小，相反则越来越多地出现议员滥用此项权利的情况，因此近来已有诸多国家比如奥地利主张要取消议员的此项特权。2015年新修的代表法基于上述因素的考量，又同时为了保证人民代表大会制度逻辑的融洽性，专门在代表法第32条第4款规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕受刑事审判，或者采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。
总共14页
[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 8
[9] [10] [11] [12] [13] [14] 上一页 下一页