国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象/秦前红(9)
执政党纪检部门和行政监察机关过去依循纪检条例和行政监察法对人大代表采取“两规或两指”（即要求有关人员在规定的时间、规定的地点或者指定的时间、指定的地点就案件所涉及的情况作出说明）措施时，并不征得相应人大或者常委会的许可。国家监察体制改革后，为了达致两规（应该包括两指）法治化的目标，专门在《中华人民共和国监察法》（下文简称监察法）中设计了留置制度，用以取代两规，这便在逻辑上引出监察机关对人大代表采取留置措施，是否应该获得人民代表大会或者常委会的许可问题。要回答这一问题，则必须在理论上和实践上解决以下难题：
第一，监察委如果未经许可对人大代表采取留置措施，其弊端是什么。笔者认为其弊端在于：侵损人民代表大会制度的根本政治制度地位；制造寒蝉效应而使得制度设计中本来应有的人大对监察职权行使的监督沦为虚设，或者倒逼人大代表利用监察法第53条规定的询问或质询权力与监察机关进行非理性对抗；妨碍监察法规定的监察机关行使职权时，与司法机关、行政机关应该遵循的相互关系原则，导致监察机关与其他国家机关之间的关系失衡。
留置措施是否为宪法和代表法、组织法所规定的限制人身自由的强制措施，从而应服膺宪法和法律的规训？留置尽管按照监察法的规定，是监察机关有权采取的12种调查措施的一种，按照监察法第43条的规定，留置的期限一般是3个月，在特殊情况下，可以延长一次，时间不得超过3个月。但按照监察法第47条的规定：人民检察院经过审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以两次为限。该条并没有明确补充调查是否应计算为留置期限，但从法理上应该如此计算，故逻辑上留置的最长期限是8个月。按照监察法第22条的规定，留置场所是特定场所，实操中或为原纪委的“两规基地”、廉政教育基地或者走读基地，或者公安拘留所、看守所划出留置专区，上述均为封闭场所。从留置的适用对象看，按照监察法第22条的规定，其适用条件是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大复杂的；（二）可能逃跑自杀的；（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；（四）可能有其他妨碍调查行为的。上述适用条件与刑事诉讼法有关限制人身自由的刑事强制措施大致相同。更为重要的是，监察法第44条认定留置的强度已达到堪比刑事强制措施限制人身自由的程度，故在监察法第44条规定：被留置人员涉嫌移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。
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