“地票”新政给西部律师法律服务市场带来的新机遇/朱旭东

“地票”新政给西部律师法律服务市场带来的新机遇/朱旭东
“地票”新政给西部律师法律服务市场
带来的新机遇

朱旭东
上海创远律师事务所

一、何为“地票”
所谓地票，是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地后，减少建设用地形成的在特定交易场所交易的建设用地指标。[注释1]
二、 “地票”制度出台的现实需求
随着我国城镇化建设的高速发展，在建设用地土地指标非常有限的情况下，农村很多人举家搬到城市打工居住，农村房屋大多长期闲置，导致数量庞大的建设用地无人整理，比如笔者的家乡苏南的农村新建了大量新房，原老房子区域的旧房子无人拆除和居住；另一方面，东西部经济发展水平的不平衡、同一地区经济发达区域和欠发达区域经济发展水平的不平衡，导致建设用地需求的不均衡。专项调查表明，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近２６．６７万公顷（４００万亩）。全国工业项目用地容积率０．３－０．６，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。１９９７－２００５年，乡村人口减少９６３３万人，而农村居民点用地却增加了近１１．７５万公顷（１７０万亩），农村建设用地利用效率普遍较低，这些因素最终导致一边是18亿亩耕地红线指标屡达警戒线的压力、一边是农村和经济欠发达地区的建设用地大量闲置，造成宝贵土地资源的极大浪费。为此，国务院确定了至2020年要通过大力加强农村土地整理补充耕地６３万公顷（９４５万亩）和１８２万公顷（２７３０万亩）、通过积极开展工矿废弃地复垦补充耕地１７万公顷（２５５万亩）和４６万公顷（６９０万亩）、通过适度开发宜耕后备土地、开发未利用地补充耕地３４万公顷（５１０万亩）和１３９万公顷（２０８０万亩）的战略目标。[注释2]
基于上述状况，近年来许多省份为了调剂本省内的经济发展水平导致的建设用地需求的不平衡，尝试了省内跨区域的耕地指标和建设用地流转等措施满足经济发达区域的建设用地需求，但上述尝试大多仅限于耕地和建设用地的存量置换和调剂，而且，国务院和国土资源部一再下文：涉及占用农用地的，不得以土地置换为名，规避农用地转用报批手续。[注释3]
如何设计一种模式，让闲置的建设用地转化为耕地、并通过复垦后增加的耕地数量转换带动建设用地指标数量的同步增长呢？其中，重庆市人民政府最早在国内采取了“地票”政策：将大量农村闲置的旧的建设用地整理成耕地并经验收合格后形成新的建设用地指标、用这个指标到交易市场去交易，获取指标者就成为新的建设用地指标即“地票”持有人，一是可以满足持有人获得建设用地的征地和竞买资格，二是可以让农民在他们的宅基地等闲置的旧的建设用地的复垦、指标变现后有一块增值的空间。至此，以农村闲置建设用地复垦成耕地指标作为主要载体和内容的“地票”和对应的交易制度应时而生。

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