“地票”新政给西部律师法律服务市场带来的新机遇/朱旭东(2)
三、 “地票”制度的法渊
坊间一直认为重庆市是我国“地票”制度和概念的首创省份，实际上，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第三十一条有明确规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。”确立了非农建设占用耕地必须“占一补一”，以实现耕地的占补平衡基本原则。
重庆之所以能率先进行地票制度的试验，应当是源于2007年国务院批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区给重庆所带来的发展机遇，2008年2月出台的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。紧接着2008年6月27日国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发【2008】138号）首次提出了“城乡建设用地增减挂钩周转指标”的概念，并明确“挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。”，在前述一系列的国家政策、国务院部门规章基础上，重庆市人民政府于2008年11月17日通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)这一地方性规章，2008年12月4日重庆农村土地交易所挂牌，该交易所以“指标交易”作为主要交易标的进行的试验，正式标志着我国地票交易制度的诞生。
上述《暂行办法》第十八条规定：“建设用地挂钩指标定义：本办法所指建设用地挂钩指标，特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。”、 第二十四条规定：“指标交易规则：一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人，均可在农村土地交易所公开竞购指标。”、第二十五条规定：“交易价格指导：市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标基准交易价格。”、及第二十七条规定：“指标购买用途为：（一）增加等量城镇建设用地；（二）指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。” ，需要特别指出的是，该《暂行办法》所指的复垦的建设用地挂钩指标还仅仅限于农村集体建设用地指标。
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