“地票”新政给西部律师法律服务市场带来的新机遇/朱旭东(3)
此后，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）肯定了重庆市这一建立统筹城乡的土地利用制度的指标交易的试验：“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。”，在这一鼓励政策的引导下，全国其他地方纷纷借鉴重庆的经验开展多种形式的增加建设用地土地指标（如河南省出台的复垦券制度）的试点。
最终，重庆市人民政府于2016年1月1日颁布并施行了《重庆市地票管理办法》（以下简称《管理办法》），该《管理办法》第二条首次明确提出了“地票”的概念：“本办法所称地票，是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地后，减少建设用地形成的在重庆农村土地交易所交易的建设用地指标。”《管理办法》还明确了复垦项目的地票收益权可以依法向金融机构申请融资、取得建设用地整理合格证备案号后的地票权利人可以申请初始交易和转让并通过市国土资源主管部门向购得人核发地票证书、地票交易采取挂牌或者拍卖方式进行等等内容。地票的财产权利属性、金融属性和市场化交易属性得到进一步激发。最重要的一点是，《管理办法》明确地票来源于各类建设用地的复垦，意味着复垦的建设用地不仅仅限于《暂行办法》规定的农村宅基地等集体建设用地，还包括了国有建设用地。
由于地票是具有一定票面金额，用于证明持票人作为特定主体对特定财产（如建设用地使用权）拥有所有权或债权的凭证，而且上述国务院政策、地方性规章文件中圴确立了地票取得的有偿性和所具备的交换价值的内容，因此，地票具备有价证券的法律属性。[注释4]
2016年，河南省国土资源厅联合河南省发展和改革委员会、省财政厅、省扶贫开发办公室下发了《关于我省宅基地复垦券在省域内公开交易全力支持易地扶贫搬迁等工作有关问题的通知》（豫国土资发〔2016〕119号）（以下简称《国土119号文》）首先推出名为“宅基地复垦券”的地票制度，并将宅基地复垦券定义为：是指符合国家规定条件的集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县以及贫困老区等县腾退的农村宅基地及其他农村集体建设用地（指可拆旧复垦为耕地的建设用地），扣除自身安置用地后节余的建设用地指标（即指城乡建设用地增减挂钩节余指标）。从该定义看，复垦券的内涵和地票的内涵并无不同，只是创新了“称谓”而已。复垦券的获取途径为通过在河南省国土资源厅下属国土资源开发投资管理中心设立的专门复垦券交易机构以挂牌或拍卖的方式取得，并最终通过登记确认指标的权属。根据出让主体和受让主体的不同，河南省的地票分为A类复垦券和B类复垦券。[注释5]根据河南省国土资源开发投资管理中心公布的数据，截至2017年8月1日，该省国土开发中心共组织了3次复垦券交易活动，共计交易A类复垦券14822亩，B类复垦券5736亩，筹集扶贫资金超过50亿元。
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