试论党内法规和国家法律的衔接与协调/洪碧华(8)
（二）党内法规与国家法律衔接协调存在的问题
1、党内法规体系不健全
长期以来，由于缺乏顶层设计和科学立法规划，党内法规“碎片化”现象比较突出，党内法规缺乏系统性、体系性。立法缺失与立法重复并存，相互之间沟通衔接不够，各项基本制度难以形成体系。例如，在反腐倡廉建设方面，经过多年努力，已经初步形成了一个反腐倡廉法规制度体系，但党的思想、组织、作风等其他方面法规制度建设相对滞后，结构体系没有形成，配套法规还不完善，有些方面还存在较大的制度缺项，难以做到科学民主、依法立法。党内法规同样存在“重实体轻程序”，实体性规范较多、程序性规范较少，缺乏可操作性措施，惩罚性措施单一，强度不够。因此，需要加强立法调查研究，构建一套科学合理符合党情的党内法规制度体系。
2、党内法规内容不完善
对于党内法规的“立、改、废、试”等工作重视不够。重创设轻清理，制定新的党内法规后，没有及时清理旧法规。造成大量党内法规长期积压而没有及时清理，一些规定内容早已过时却至今仍在发生着效力引起法规冲突。同时，党内法规数量多，涉及面广，集中清理耗时长、工作量大，弊端多，因此，必须尽快建立一个党内法规及时清理制度，作为党内法规制度建设的重要环节。党内法规内容实施细则不明确。制度的生命力在于执行，如果不能执行到位，再好的制度也只是一纸空文、一堆废纸。党内法规制度也面临着执行效果的问题。很多党内法规制度过于笼统，因缺乏实施细则而难以得到贯彻落实；一些法规制度的条文不够明确具体，定性不定量，制定不科学导致具体操作困难。例如，《中国共产党纪律处分条例》第八十三条中规定：“收受可能影响公正执行公务的礼品、礼金、消费卡等，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”但是对于什么样的情况或数额属于“情节较轻”，或属于“情节较重”和“情节严重”，并没有做出详细说明和解释，在执行中容易出现争议，影响制度的执行效果。因此，党内法规内容不完善，与国家法规相衔接过程中协调存在困境。
3、党内法规与国家法律的冲突
党内法规和国家法律在很多方面存在共性，并且党内法规的制定以宪法和法律为依据和约束，因而在理论上二者应该不会有冲突。然而由于二者的创制主体和创制程序的不同，以及实践中党内法规现状的复杂性，二者发生冲突的情况时有发生。总括来说，党内法规和国家法律的冲突主要表现在以下两个层面。1.党内法规制定阶段与国家法律的冲突，主要表现为党内法规文本与国家法律文本的冲突，即党内法规的某些条文或规定与国家法律的某些法律原则或具体的法律规则相抵触、相冲突的情况。党内法规与国家法律在该层面发生冲突的原因主要是由于二者的制定分属于两个完全不同的系统，由两套不同的“立法”机构和“立法”体系分别负责二者的制定。两套“立法”主体之间缺乏沟通和协调的工作机制和制度，从而导致党内法规的某些规定不可避免地与国家法律的相关规定不相一致或相互抵触。2.党内法规实施阶段与国家法律的冲突，主要表现在:首先，由于二者对同一事项或同一行为都有规定，主体的某一行为同时违反二者的规定，从而导致它们在实施阶段发生冲突。当某主体的行为既违反党内法规的规定，又违反了相关法律的规定，在对该行为进行法律评价时就会产生冲突，即到底该依据党内法规执行还是依据国家法律执行抑或是依据二者分别执行。二者的这种冲突主要是由于相关行为主体的身份重叠性所致。其次，党内法规规定了本应由国家立法来规范的事项、关系和行为等，从而导致其实施时与国家法律发生冲突。最后，关于人员违反党内法规和国家法律，涉及到人身或财产上的处罚时，执行机构应有谁来执行？因此党内法规和国家法律，在制定层面和实施内容上存在着冲突和矛盾。
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