我国公益诉讼的发展历程、立法价值与适用对策法理探析/徐凤林
公益诉讼是指特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定，为保障国家或者社会公共利益而提起的诉讼，是一项创新性的司法制度。根据诉讼的性质，公益诉讼可分为民事公益诉讼、行政公益诉讼。民事公益诉讼是指国家特定机关、社会组织以及公民个人，对侵害社会公共利益的民事违法行为，可以代表国家或社会，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益诉讼。行政公益诉讼是指检察院、公民及社会组织认为行政机关行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害危险时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向人民法院提起的行政诉讼。根据公益诉讼保护的利益不同，可分为环境公益诉讼、劳动公益诉讼、消费者权益保护公益诉讼、基本平等权保护公益诉讼、基金公益诉讼和其他公益诉讼。根据提起公益诉讼的目的不同，分为以实体权益保护为目的的主观公益诉讼，以保护法律秩序和道德秩序为目的的客观公益诉讼。2015年7月1日最高检开展了为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作，2017年6月27日全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式建立了检察机关提起公益诉讼制度。建立公益诉讼制度是司法改革法治化的标志性成果，彰显了新时代司法制度、诉讼制度的创新发展，对于强化公益保护、建设法治政府具有重要作用，对于发展和完善中国特色社会主义司法制度具有深远的历史意义。
近日，笔者对我国公益诉讼的发展历程进行梳理思考，对公益诉讼适用对策进行法理探析，一家之言，恐有偏颇，仅供业务交流与参考，观点可商榷。
一、 公益诉讼的发展历程
中国法制史并无公益诉讼这一概念，公益诉讼制度最早可追溯到古罗马帝国时期。随着20世纪中后期我国社会主义市场经济体制的不断完善，各类侵犯公共利益现象日益凸显，建立公益诉讼相关制度逐步提上国际社会和各个国家社会制度的发展日程。2012年修订的《民事诉讼法》第五十五条，首次确立了民事公益诉讼制度，对于保护社会公共利益具有历史开创意义。第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”2013年修订的《消费者权益保护法》第四十七条规定，明确了消费者协议是提起消费者权益保护公益诉讼的主体。2014年修订的《环境保护法》第五十八条，明确界定了那些社会组织才能成为提起环境保护公益诉讼的主体。2015年7月2日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。公益诉讼改革试点选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市检察院，期限二年。试点中,最高人民检察院与最高人民法院共同加强对试点工作的组织指导和监督检查,就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题联合作出实施办法,报全国人民代表大会常务委员会备案,并就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后,对实践证明可行的,提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。其中将《行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款:"人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。"该修改标志着行政公益诉讼制度在我国的初步建立。
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