新时代创新和完善人民监督员制度的思考/徐凤林
人民监督员制度是一项具有中国特色的创新性检察制度。2003年人民监督员制度试点工作以来，通过对职务犯罪案件及“三类案件”、“五种情形”进行监督，拓宽监督渠道、规范检察权行使、扩大公民参与司法、促进司法民主的有效途径，维护了司法权威，促进了司法公正。随着监察体制改革、反贪职能转隶和内设机构“捕诉合一”的职能整合，创设人民监督员制度的背景与条件发生了变化，人民监督员制度存在功能定位模糊、监督范围狭窄、运行机制不完备、监督过程虚化等问题。上述问题亟需从理论和法务层面作出回答并加以解决。
笔者结合工作实践，运用法治思维的方法对人民监督员制度的沿革、新时代创新和完善人民监督员制度的成因与对策进行思考，观点拙见可商榷与指正。
一、人民监督员制度的沿革
2016年11月国家监察体制改革前，检察机关承担着办理职务犯罪案件的职责，既负责案件侦查又承担审查批捕与起诉两项职能。一个时期以来，由于缺少外部监督，检察办案滥权现象时有发生，“谁来监督监督者”成为亟需解决的重大课题。为增强检察机关接受公众监督、保障公民有序参与司法的主动性，破解办理自侦案件时缺乏外部监督的难题，2003年9月最高检经报告全国人大常委会并经中央同意，在全国开展人民监督员制度试点工作，并于2003年10月15日出台《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，明确规定“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“三类案件”（1、撤销案件；2、不起诉；3、犯罪嫌疑人不服逮捕决定）和“五种情形”（1、应当立案而不立案或者不应当立案而立案；2、超期羁押；3、违法搜查、扣押、冻结；4、应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；5、检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证）进行监督，提出监督意见。2003年9月至2004年10月，全国10个省、自治区、直辖市开展了人民监督员制度先行试点工作。2004年10月至2010年10月，试点范围扩大到全国各级检察院。最高检相继下发5个规范性文件，完善对监督程序的规定，细化监督程序与诉讼程序的衔接机制。在总结试点经验基础上，2010年10月最高检第十一届检察委员会第四十五次会议通过《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，实行上一级检察院选任管理人民监督员工作机制，在全国推行人民监督员制度，人民监督员制度正式纳入检察体系，进入全面实施阶段。十八大以来，党中央将实行人民监督员制度作为扩大公民参与司法、促进司法民主的有效途径，为坚持和发展人民监督员制度指明了方向。2014年9月最高检、司法部应十八届三中、四中全会的改革要求（广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道），开展了新一轮试点工作。在以往“三类案件”“五种情形”基础上，针对2012年刑诉法修改的内容新增了四种监督情形，扩大监督范围。修改人民监督员选任机制，选任权交给司法行政机关，扭转“自己选人监督自己”的做法，强化“外部监督”属性。建立起人民监督员提出监督意见后的救济机制——复议程序，提高了人民监督员的参与积极性。党的十八届三中、四中全会明确了人民监督员制度改革的目标和重点。2015年2月中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过《深化人民监督员制度改革方案》对人民监督员制度改革作出全面部署,对改革选任管理机关、方式,完善监督案件范围、程序等提出明确要求，强调实行人民监督员制度是对司法权力制约机制的重大改革和完善，检察机关和司法行政机关应当共同加强对相关问题研究论证，不断完善监督员任免制度，推进人民监督员制度法治化进程。2016年7月14日，司法部会同最高检出台《人民监督员选任管理办法》，最高检出台《关于人民监督员监督工作的规定》，两个规范性文件的颁布，标志着人民监督员制度进入全面深化改革阶段。2016年11月检察体制改革成为人民监督员制度转型的新起点。检察机关反贪反渎等职务犯罪的自侦职能转移至监察委员会后，2018年10月26日通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》中保留一部分检察机关自侦权，但贪污犯罪、失职渎职及预防职务犯罪等案件自侦权的转移使检察机关侦查权限减损，案件数量大减。设立人民监督员制度初衷是解决办理自侦案件中检察机关权力过大、滥权专权问题，监督应当立案而不立案等11种情形。然而，监察体制改革使监督范围限缩，制度应用效能急剧消减，加快了人民监督员制度的边缘化。2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过了《人民检察院组织法》,第二章第27条规定：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”，通过立法形式确立了检察机关人民监督员制度，为新时代探索和完善人民监督员制度提供了法律依据，标志着《党的十八届三中全会重要改革举措实施规则(2014—2020年)》提出的“实现人民监督员制度法制化”改革要求初步完成。2018年7月最高检将办公厅人民监督员工作机构、职责划转到案件管理办公室。案件管理办公室承担监督、管理、服务与参谋职能，职责包括统一负责案件管理、流转；统一负责办案流程监控；统一负责办案质量评查和检察业务考评等工作。人民监督员工作划转至案件管理机构后，能否继续发挥公民有序参与司法、监督检察机关工作的桥梁作用、形成有序衔接与有效制度，在转型过程中经得住考验成为今后探讨的重点。
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