新时代创新和完善人民监督员制度的思考/徐凤林(2)
二、完善人民监督员制度的成因
成因一：司法改革导致检察内设机构监督与制约关系改变
整合部门职能，合并批捕和公诉两部门，提升办案效率是内设机构改革的初衷。捕诉合一改革使检察机关内部监督与制约关系发生变化，创设人民监督员制度的依据改变，终结了审查批捕对案件第一次把关，审查起诉对案件第二次把关的过去式程序，使批捕与起诉二者相互掣肘关系变成提高诉讼效率的共同体。实行捕诉合一，审查批捕与审查起诉两项职权由一个部门行使，赋予检察官更大的自由裁量权，虽然加强了内设纪检监察工作、完善了案件管理，一定程度规范了检察权，但人情案、关系案时有发生。由此可见，权力分散比权力集中能减少滥权风险。监察体制改革改变了检察机关职能范围，但检察机关审查批捕与审查起诉的职能未变，内部监督饱和与外部监督缺乏问题更为突出。因此，在捕诉合一的背景下，如何利用外部监督对检察机关形成新的制约值得思考。
成因二：深化监察改革提升办案质效的需要
监察体制改革使检察机关反贪、反渎等职务犯罪的自侦职能转移至监察委员会，2018年10月26日通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》中保留一部分检察机关自侦权，但贪污犯罪、失职渎职及预防职务犯罪等案件自侦权的转移使检察机关侦查权限减损，案件数量大减，人民监督员监督覆盖面需要重新界定。实行“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的员额检察官办案责任制，突显检察官办案主体地位，适度放权和扩大办案权限，改变层层审批机制，提高办案效率，增强了检察官的责任感，行使检察权更需要外界监督。人民监督员制度针对检察机关直接受理的案件，重点监督撤销案件、不起诉、犯罪嫌疑人不服逮捕决定等三类案件实施监督，体现了对检察执法的监督。随着监察体制改革的深入，提升办案质效，必须建立选用分离、前置审查、随机抽选、回避保密、科学评议、提请复议等人民监督运行机制，完善人民监督员制度，使监督范围更广泛，监督内容更精确，检察公信力更彰显。
成因三：公民参与司法的制度体现
习近平总书记提出：“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。维护社会公平正义不仅要以司法办案为中心，依法独立行使检察权，依法办案、公正司法，更要人民群众广泛参与，自觉接受公众监督。人民监督员作为人民群众的代表必须履行人民监督员职责，按照监督工作程序，与公安机关特邀监督员、法院人民陪审员一起并行于不同诉讼环节，对检察机关办理直接受理立案侦查案件的七种情形、检察院组织的有关执法检查活动、检察队伍建设等提出意见和建议，反映公众意愿，建立起公众与公权力沟通的桥梁，化解检察办案中的偏见与专断，防止出现冤假错案。由此可见，实施人民监督员制度是检察机关走进人民群众、增强检察公信力、提高检察工作认可度的有效方法，是公民参与司法的制度体现。
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