行政协议非诉执行实务探讨——以国有土地上房屋征收补偿协议为例/王克先(2)
行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议因其一方当事人为行政机关而兼具行政法律关系和民事法律关系的双重特征。一方面，行政协议是双方当事人协商一致的产物，权利义务具有对等性；另一方面，行政协议属于行政机关实现行政管理的一种方式，因行政机关作为协议的一方当事人，双方当事人在法律上的地位具有一定的不平等性。
房屋征收补偿协议（下称《补偿协议》）是作为征收人的行政机关与被征收人对房屋征收与补偿事宜达成一致意见，确定双方权利义务的协议。实践中《补偿协议》由房屋征收部门或者房屋征收部门委托的征收实施单位与被征收人签订，房屋征收部门或者房屋征收部门委托的征收实施单位是市、县人民政府委托行使行政职能的机关，协议是为了达到行政机关征收房屋之目的，内容为双方协商一致确定，故《补偿协议》当属行政协议。
三、《补偿协议》非诉执行的可行性
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）第二十五条第二款规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。但可以提起民事诉讼或是行政诉讼并不明确。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（1996年）曾规定：拆迁人与被拆迁人……双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，……依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。因此，对于被征收人不履行或不按约履行征收（拆迁）补偿协议时，行政机关也可以作为原告主动提起民事诉讼。
但2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围后，行政相对人起诉将作为行政诉讼受理，如果行政机关起诉按照民事诉讼受理的话，那就成了一个事实由于原告地位的不同成为二种诉讼模式。人民法院审理行政案件与民事案件所适用的法律和审判规则，以及把握的裁判尺度和裁判思路均有不同，这将直接影响当事人的实体权利义务，同一事实由于诉讼的不同可能会得出二种不同的结论，这有违公平公正的司法基本原则，这条路显然行不通。既然行政机关提起诉讼的道路行不通，那么对《补偿协议》非诉执行就值得考虑了。
虽然目前对《补偿协议》非诉执行缺乏法条直接规定，但《补偿协议》非诉执行仍具有可行性，具体理由如下：
（一）可以从行政诉讼法找到依据
《补偿协议》作为行政协议虽然在表现形式上体现为双方达成的协议而与一般的行政行为有别，但其本质上应属行政行为，2015年《行政诉讼法》将其列入行政诉讼受案范围，就是基于该理由。《行政诉讼法》第九十七条规定，行政相对人对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。因此，当被征收人不履行或不按约履行《补偿协议》的情况下，行政机关向法院申请强制执行符合2015年《行政诉讼法》的基本精神。
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