取消资源行政确认行为的复议前置制度/谭梦迪

取消资源行政确认行为的复议前置制度/谭梦迪
取消资源行政确认行为的复议前置制度

谭梦迪

内容摘要：土地等九大自然资源的行政确认行为，须通过行政复议并作出实质性决定后，方可提起行政诉讼。由于法律规定不明确，导致在实践中出现尴尬——或者与法理相悖、或者被闲置等，各地不同的判例影响法院的权威。不仅如此，它还与《行政诉讼法》等冲突，很有必要取消这一制度。

关键词：九大自然资源行政裁决法条虚置法理相悖冲突滥用取消

正文：复议前置，是指相对人对于行政行为不服，须通过行政复议后，才能向人民法院提起行政诉讼的制度。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《复议法》”）第三十条第一款规定了行政复议前置，原文是“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本文讨论的就是涉及九大自然资源的复议前置。
该条的立法技术存在一定问题，从条文规定来看，需要复议前置的行为无疑是包括了行政机关的各种形式的、各种名称的具体行政行为。但后来，考虑到这种规定使得此类复议前置案件的范围过于宽泛，对当事人的行政诉权造成了一些不必要的限制，为此，最高人民法院在2003年2月25日作出《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号批复），最高人民法院行政庭2005年2月24日作出《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号答复），将行政处罚、行政强制措施、初始登记排除在复议前置之外。最高法院将复议前置具体行政行为限定为“行政确认”，并认为初始登记属于行政许可，而非行政确认。
最高人民法院将九大自然资源行政行为复议前置的行为限定为行政确认，一定程序解决了诉权问题。但还存在以什么标准认定“已经依法取得”、与行政诉讼法等存在冲突的问题，因此有必要审视这一制度。
一、“已经依法取得”标准不清，产生问题不少。“已经依法取得”，适用客观标准还是主观标准，众说纷纭。不论适用哪一种标准，导致该条文或者被虚置、或者与物权法相悖、或者被滥用。
（一）客观标准又分严格标准和宽泛标准。
1严格标准。严格标准是指具备产权证等物权凭证。
①理论上包括产权证、法律文书和征收决定。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。

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