城市权利的法理解析/刘辉(8)
（二）宪法视角下的城市权利属性
宪法中关于基本权利的规定，是对饱含政治与伦理韵味的人权观念进行可行性评估的产物。对宪法基本权利条款的解释与适用过程就是这种可行性评估的直观表现。虽然具体的宪法基本权利对公民权益保障更为重要，但隐含在宪法规范中的政治、伦理价值考量与排序可能，作为抽象的公共善仍旧发挥着现代社会上层建筑拱顶石的作用。在次国家秩序层面的城市治理更关注对显性与隐性公共物品的提供，例如对交通、体育、文化设施等显性公共物品的建设，以及对法规制度、司法救济等隐性公共物品的完善。“从中世纪以后，权利开始优先于善，权利的发现赋予了城市治理以新的内涵，城市不再是一个道德共同体，而是一个权利的联合。城市政府不再仅仅提供抽象的公共善（public good），公共物品（public goods）的分配开始成为城市治理的重要内容。”[25]在城市生活中，居民的城市权利首先指向公共物品的公平分配。城市权利的内容可以划分为申请政府给予支持或自主联合进行创造两种类型，前者如公众参与行政决策、联合提出诉讼请求等，后者如社区组织与临近企业谈判为居民争取工作机会、社区居民成立合作社自主推动社区建筑更新等。因此，从宪法基本权利的角度来观察，可以认定城市权利大致可以被归入宪法理论中社会权的范畴之内。“总的来说，自由权（即公民权利和政治权利）以消极权利属性为先、为主，以积极权利属性为后、为辅；而社会权（即经济、社会、文化权利）以积极权利属性为先、为主，以消极权利属性为后、为辅。”[26]117尽管从宪法权利的视角可以对城市权利进行归类，但在宪法理论中更多强调公民向政府申请满足经济、社会、文化权利诉求的社会权实现路径。关于城市权利的实践最为关注的并非依赖政府提供满足权利诉求的条件，而是城市居民自主联合营造生活空间、改善生活质量、实现生活理想。所以，按照“一主多元”的城市治理蓝图构想，政府应当发挥培育社会自治组织的基础作用，引导城市居民自主结社参与城市治理。“政府可以通过设立社会组织管理平台，对其他非政府组织进行资源整合与分类管理，利用专项资金或土地等资本重点去培育和支持社会组织，为其健康发展提供独立的生存空间。将一些一般性的行政审批权力转移到专业性的社区组织，让合法的社会团体拥有一定的社会治理权。”[27]当然，城市权利与宪法的社会权之间的相似之处需要得到足够的肯定。社会权的实现程度受到国家整体经济、社会、文化条件的制约，而城市权利的实现水平也与城市的发展状况紧密相关。城市权利只是居民联合规制资本力量借助政府权力无序扩张的行动依据，但并不能完全否定与取代资本力量与政府权力，因此城市权利的效用在于促进城市发展、参与城市治理。
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