《彩票法》尽快出台的三大理由/金涛(2)
二、部门立法，利益立法：根据2001年《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，从２００２年１月１日起，彩票发行资金构成比例调整为：返奖比例不得低于５０％，发行费用比例不得高于１５％，彩票公益金比例不得低于３５％。35％彩票公益金的分配使用由财政部监管调剂，财政部之下由十大部委分配公益金收入：民政部、国家体育总局两部门占据公益金的50％，剩余的50％由财政部向助学、残疾、环保、社保及2008奥运会等8大领域分配。不仅这些主管部门纷纷要求扩大自己的公益金分配额度，近些年教育部、建设部、西部开发办等众多部委也纷纷提出在彩票收中“分一杯羹”的要求。作为彩票业的领导方和彩票发行方，政府部门即充当了运动员的角色，又担当的裁判员的角色。基于利害关系人回避原则，作为发彩的主导方和主要收益者的政府部门，彩票业不能由其领导，而应由国家直接领导，发行的不应是“部门彩票”而应是“国家彩票”；发彩的规则更不能由其确定，而应由法律来确定。目前，我国彩民已过亿人，2003年彩票发行额度也已达400亿元，依35％的公益金提取比例，政府部门的收益将达145亿元之巨。发彩提成和销售提成的巨大利益，使地方、部门和个人的利益绞在一起，发彩因而失去应有的严谨和制约，以至丑闻不断。
三、法规规章效力不足，违法行为惩处无据：至今为止，现行的与彩票相关规则效力最高的也只是国务院颁布的行政法规，而起主要作用的还是财政部和民政部等几部门所制定的部门规章，整个规则体系的效力是偏低的。彩票的发行需要各部门的相互协调与配合，最终公益金的分配又关系到各个部门的切身利益，其中关系错综复杂。但国务院各部委之间的规章的效力是相同的，无法担当起利益协调者的角色。这就很需要有一部效力位于行政法规和规章之上的法律，对各部门的工作进行协调，利益进行分配。此外，还有一件今人尴尬的事情：基于法律之基本规则，国务院及其所属部门都无权（包括被授权）制定有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项的行政法规。但由于现行《刑法》对搏彩类犯罪规定缺位，对彩票发行过程种出现的各种社会危害性及大的违法行为又惩处无据。如轰动一时的湖北“章国新体彩”案中，检察机关只能迂回曲折地指控被告人章国新犯“破坏生产经营罪”，但就如被告律师所指出的那样“破坏生产经营罪，是指由于泄愤报复或其他个人目的，毁坏机器设备，残害耕畜或者以其他方法破坏生产经营的行为。从主观方面看，很难证明被告人是由于泄愤报复或者其他个人目的。从客体上看，被告人的行为侵犯的对象是彩球，犯罪客体是国家对彩票市场的管理秩序，而非《刑法》第276条所指‘生产经营’活动。因为体彩发行单位不属于盈利性企事业单位，所以体彩发行既不是生产行为，也不是经营行为。”其它诸如“贪污罪”、“盗窃罪”、“侵占罪”等从理论上讲对于此类行为也不能简单套用。而对于尚未构成犯罪的违法行为，民法、行政法等相关法律也没有与之相应的权利救济措施和惩戒措施，这就使得受害者们维权无门，违法行为人“逍遥法外”。
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