依法行政刍议/卞军民
依 法 行 政 刍 议
党的十五届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,对加强法治建设、落实依法治国方略提出了要求,其中特别是对推进政府工作法治化,从严治政,依法行政进行了强调,这对于“十五”期间全面推行依法行政将起到重要的作用。
一、依法行政的内涵与意义
行政(Administration)一词,在英语中是
治理、管理和执行事务的意思,行政与施政是同一词。在我国古代《左传》中就有“行其政令”、“行其政事”之说。马克思对行政曾做出过科学的定义,即“行政是国家的组织活动”。作为行政法意义上行政的概念,是指行政主体行使国家行政权的行为。根据我国政权基本结构和内部分工,国家活动的组织即行政主体主要是国家各级行政机关。
依法行政,就是各级行政机关依据法律规定行使行政权力,管理国家事务。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准。依法行政是对各级行政机关提出的要求,也是反映市场经济对政府活动的客观要求。依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国到八十年代未提出依法行政的原则,决不是偶然的,这是政治、经济以及法治建设本身发展的结果。就现代法治要求而言,一方面,各级政府机关要以法律为武器管理国家事务,要求公民、法人或其他组织依据法律享受权力,履行义务,对不正当行使权力和不很好履行义务的公民、法人或其他组织追究法律责任。另一方面,管理者也必须依法管理,在行使管理权力时,必须以法律为准绳,必须在法律授予的职权范围内行使职权,必须依据法律规定的要求和程序管理国家事务。法律要约束被管理的公民、法人或其他组织,同时也要约束管理者自己。在这两者的统一中,管理者依法办事是矛盾的主要方面。管理者根据法律规定进行管理,实际上也就是要求被管理者严格依法行使权力,履行义务。有了各级政府及其工作人员的依法行政,才可能会有公民的严格遵守法律。没有对管理者的要求,就无法对被管理者提出要求。因此,行政必须纳入法治的轨道,严格依法行政,这是各级政府机关行政必须遵循的原则。
依法行政原则的确立具有重要的意义:一是保证行政管理为人民服务的目标。人民需要行政机关,人民授权行政机关行使行政权力,最终目的就是要通过行政管理,为经济和社会发展服务。人民通过权力机关制定法律,表达意志,行政机关依法行政就是将保证行政管理为人民服务的目标,使行政管理不致偏离航道。二是保证行政管理的统一性、连续性和稳定性。法治国家的特点是一切社会活动在法治规范下具有统一性、连续性和稳定性,这同时也是依法行政给行政带来的优点。有了统一,才能有公平和公正。否则,在相同条件下不同对待,不同条件却相同对待,这种社会的不公正、不公平是引起群众不满的重要因素。连续性和稳定性是社会稳定的重要条件,朝令夕改,“政策多变”,必将使人民群众的活动无所适从,大大损害人民群众创造性、主动性的发挥。在建设社会主义市场经济体制过程中,管理的统一和连续是不可缺少的条件。要保持行政管理的连续性和稳定性,也只有依靠依法行政。三是保证提高行政效率。提高行政效率是行政管理最重要的要求之一。依法行政,在法律规定的范围内决策,依照法律规定执法,以保证行政管理符合国家和人民的要求,避免不公、错误和违法,减少纠纷和矛盾。同时,按法律规定的程序办事,遵守法定的操作规则,都将大大提高行政效率。四是保证对行政管理监督有统一的标准和程序。现代世界各国,行政机关大都是国家机关中权力最大,管理范围最广,人员最多,而且灵活性最高的机关。其管理的好坏,与公民、社会的利益密切相关。因此,对行政管理加强监督,法律、法规就是唯一的监督标准和监督程序,使行政符合法治的要求,防范和惩罚行政违法,避免行政不当。
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