采招释疑23：政府采购投诉中的证明材料/王冠华

采招释疑23：政府采购投诉中的证明材料/王冠华
采招释疑23：政府采购投诉中的证明材料

王冠华

《政府采购法实施条例》第55条规定，“供应商投诉应当有……必要的证明材料。”《政府采购质疑和投诉办法》（财政部第94号令）第18条规定：“投诉人投诉时，应当提交……必要的证明材料”。问题是，政府采购中，供应商投诉时，应当提供哪些“必要的证明材料”？对此，笔者认为，所谓“必要的证明材料”，是指能够证明投诉人的投诉请求（主张）和理由成立的事实根据，该等根据必须是客观存在的，且必须与案件事实相关联，其来源也应当是合法的，目的是证明投诉成立的真实情况。
在证据法上，通说认为，举证证明责任具有双重含义，即行为责任与结果责任。就政府采购投诉而言，行为责任是指供应商就其投诉请求（主张）向财政部门提供“必要的证明材料”的责任，而结果责任则指供应商不能提供“必要的证明材料”证明其投诉事实成立时所要承担的投诉被驳回的风险。由于财政部门投诉处理决定必须依供应商的申请才能作出，故其作出投诉处理决定的行为是一种依申请的具体行政行为。从行为责任上看，“谁主张、谁举证”的原则同样适用于政府采购投诉活动，即供应商（投诉人）对其投诉请求或者主张均应该提供相应的证据（必要的证明材料）予以证明。但是，结果责任只能由当事人一方承担。这是因为，就投诉处理而言，供应商投诉的事实可能出现三种结果，即事实被肯定，或者事实真伪不明，或者事实被否定。从供应商的角度看，只有在其投诉的事实被肯定时才可能投诉成立，而在另外两种情况下则要承担结果责任。要言之，只有在供应商提供的“必要的证明材料”足以使其投诉的事实达到行政法上相应的证明标准，方可认定其据以投诉的主张或者请求成立。
政府采购活动中，投诉机制作为一项行政救济制度，对于维护供应商的合法权益作用重大。实践中，也存在部分供应商在无“必要的证明材料”时进行虚假、恶意投诉的情形，既妨碍了采购项目的顺利进行，又增加了行政监管成本。为规制该等不良行为，财政部第94号令第37条规定：“投诉人在全国范围12个月内三次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。”“投诉人有下列行为之一的，属于虚假、恶意投诉，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动：（一）捏造事实；（二）提供虚假材料；（三）以非法手段取得证明材料。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。”需要注意的是，查无实据投诉与虚假、恶意投诉在法律后果上是不同的，对于前者而言，仅由财政部门列入不良行为记录名单，但是没有规定禁止投诉供应商参加政府采购活动。

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