论集体出资权益管理制度问题/张文忠(3)
（三）涉及集体出资权益管理规定的内容不全面且政策法规效力层次低
集体出资权益管理不同于企业出资权益管理，前者是终极所有人对出资权益的管理，后者属于企业投资管理的内容。集体出资权益管理也不同于企业内部的资产管理，后者属于企业财务管理的内容。由于作为终极所有权主体的集体未能在法律上人格化，集体（农民集体、入社农民集体、劳动群众集体）的出资，由谁履行出资人职责、集体出资企业管理者的选择与考核、关系集体资产出资人权益的重大事项、集体资产监督等，缺失政策法规的系统规定。《供销合作社社有资产监督管理办法》（供销总社供销财字〔2020〕38号）对入社农民集体出资权益管理的规定，《联社集体资产监督管理暂行办法》(手工业合作总社〔2006〕1号)对劳动群众集体出资权益管理的规定，都存在内容不全面、政策效力层次低的问题。
三、改进集体出资权益管理制度的途径
（一）在法律制度上构建集体法人人格
目前“集体”这一称谓，有按地域称谓的：如乡村集体、城镇集体；有按行业称谓的：如供销社集体。这样的称谓并不科学，不能直观的看出集体成员，容易给人误导，造成误解。作为所有权主体的集体，要具体运作所有权，必须具备法人人格。因此，在法律制度上构建各类集体（农民集体、入社农民集体、劳动群众集体）的法人人格，将集体法人化、人格化，就必须对集体的注册登记、集体的成员组成、集体的银行账户设立、集体的决策会议运作、关系集体出资人权益的重大事项等在法律制度上作出规定。
（二）完善集体所有权代表制度的内容
在法律上直接构建集体法人后，进一步明确农民集体、入社农民集体、劳动群众集体等各类集体的所有权代表。区分终极所有权代表与法人所有权代表的不同，集体所有权代表是终极所有权代表，不同于法人组织的法人所有权代表。法人组织的管理机构只能是法人所有权代表，如作为终极所有权代表并不适当。在法律上直接构建集体法人后，有明确成员的集体，以集体法人内部的管理机构作为集体所有权代表更为适当。已经没有成员的集体，以政府的一个实体性机构作为集体所有权代表，行使出资人职责。作为所有权代表，无论是集体法人内部管理机构，还是政府实体性机构，都要明确行使代表的具体程序、具体形式、运作办法。
（三）完善集体出资权益管理制度内容并提升政策法规层次
集体出资权益管理制度的结构可以参照国家出资权益管理的框架，《中华人民共和国企业国有资产法》的框架结构包括：履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督等。据此，集体出资权益管理制度的结构包括：履行出资人职责的机构、集体出资企业、集体出资企业管理者的选择与考核、关系集体资产出资人权益的重大事项、集体资本经营预算、集体资产监督等。目前制定统一的集体出资权益管理规定比较困难，可以根据农民集体、入社农民集体、劳动群众集体等各类集体的不同，分别制定政策法规。根据现行农民集体出资权益管理有关政策法规规定，在研究完善的基础上，制定出台农民集体出资权益管理法规。根据现行入社农民集体出资权益管理有关政策法规规定，在研究完善《供销合作社社有资产监督管理办法》（供销总社供销财字〔2020〕38号）的基础上，出台入社农民集体出资权益管理法规。根据现行劳动群众集体出资权益管理有关政策法规规定，在深入研究、整合完善《轻工业企业集体资产管理暂行规定》（轻工总会手工业合作总社国家税务总局轻总经调〔1997〕22号）及《联社集体资产监督管理暂行办法》(手工业合作总社〔2006〕1号)的基础上，出台劳动群众集体出资权益管理法规。
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