浅谈《行政许可法》的原则与制度/洪碧华(3)
(一)、行政许可的设定制度
行政许可的设定,是指有关国家机关依照法定权限、范围创设行政许可的行为。它属于立法行为的范畴。争议最多的是,哪一级国家机关有权通过什么形式设定行政许可?哪些事项可以设定?哪些事项不能设定?经过反复研究论证,针对实践中职责不清、权限不明的问题,明确规定了行政许可的设定范围和权限。
第一、行政许可的设定范围
明确行政许可的设定范围,是行政许可法需要解决的重要问题之一。所谓行政许可的设定范围,就是根据设定行政许可应当遵循的价值取向,确定在什么事项可以设定,什么事项不能设定行政许可。解决这个问题,必须妥善处理政府管理与公民、法人或者其它组织自主决定的关系,政府管理与市场竞争机制的关系,政府管理与社会自律的关系,行政许可方式与其它行政管理方式的关系等。因此,行政许可法按照设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其它组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展的基本要求,对设定行政许可的范围作了两方面的规定。
1、明确规定行政许可的设立范围。根据行政许可事项的性质、功能和适用程序,把审批项目主要限定在五个方面:①直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项。②有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项。③提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。④直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检测、检验、检疫等方式进行审定的事项。⑤企业或者其它组织的设立等,需要确定主体资格的事项。这类许可事项的特征是:未经登记就没有从事某种活动的主体资格,一般没有数量限制,不能转让。
2、可以不设定行政许可的事项范围。在可以设定许可的事项中通过下列方式能够予以解决的,可以不设定行政许可:
①公民法人或者其它组织能够自主决定的。应该留给他们自己去做主,政府或自律组织都不要去干预,比如,家庭聘请保姆、企业雇用秘书,这类事项政府没有必要去管理。②市场竞争机制能够有效调节的。在市场经济体制下,应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,凡是市场竞争机制能够解决的问题,政府就不必要用行政许可的方式去管理。③行业组织或中介机构能够自律管理的。自律管理一般成本比较低、效率比较高,随着市场经济体制的不断完善,现行的许多资格、资质的许可、产品质量的许可等,将退出行政许可的范围,由行业组织或中介机构的自律管理来替代。④行政机关采取事后监督等其它行政管理方式能够解决的。行政管理的方式多种多样,许可制度作为一种事前监督管理方式,其主观性强,运作的成本高、风险也大。因此需要政府管理的事项,也应当优先考虑采取事后监督管理的方式。
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