我国银行监管法制存在的问题及其对策/李金泽(7)
在同业自律方面，我国法制尚未对此给予足够重视。尽管已经组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区颇受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。同业组织及其自律机制在我国法制中的完善尤为重要，这是因为，首先同业组织的自律与协助管理银行业可以充分发挥其专业性优势——组织的管理与工作人员普遍熟悉银行及其经营业务，可弥补我国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。其次，同业组织还可通过其灵活地制定、修正同业自律规则来补救我国银行监管法制严重滞后的缺陷。特别是我国尚处于市场经济体制确立和发展的阶段，金融体制及一系列的具体制度都处于不断地变化中，仅靠相对稳定而普遍化的法律法规来反映改革的具体情况是不够的，而且法律的相对稳定性也不允许朝令夕改，同业自律规则的相对灵活性或许可以起到一定的补充作用。再次，同业组织及其自律性的监管银行业务可在一定程度上起到“约束”法定监管主体滥用权力的作用。我国现实的监管机制充分体现集中监管的特质，但权力的过度集中会促使权力的滥用和腐败，因此培育监管主体的“多元化”，尤其是辅助性的监管主体极为必要。另外，银行同业组织也可以借助全行业的力量来促成法定权威监管机制的完善——特别是监管规章的及时废、改、立和抵制不当的监管权力之运作。
第六，监管法制在适应银行业国际化方面存在不足。我国在银行业国际化方面的监管法制已有1994年4月1日施行的《外资金融机构管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《境外金融机构管理办法》、《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《离岸银行业务管理办法》等。综观这些法规、规章，仍有如下不足：1)规范性文件的权威性不高。这些文件除《外资金融机构管理条例》是国务院通过和发布的行政法规外，其余多为中国人民银行颁发。这种状况不利于对外塑造“法制完备”和“依法监管”银行业的形象，但国际上通常把银行信用及银行监管法制的完备状况联系起来。尽管《商业银行法》在其“附则”中规定：“外资银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定，法律、行政法规另有规定的，适用其规定”，但是《商业银行法》毕竟是立足国内银行及其业务，因此对外资金融机构的监管可能难于有效实现，特别是《商业银行法》自身尚有诸多不足会强化这种效果。2)在监管内容和实现监管的方法上过于原则而不便于操作。如《外资金融机构管理条例》对外资金融机构的内部控制未作明确要求，对其业务资料的报送及稽核与核查的规制也甚为原则和简单。这极不利于监管目标的有效实现。美国的1991年《加强对外资银行监管法》及1996年的《K条例》，不仅要求外资银行必须接受联储一年一度的检查，而且法律法规所确立的银行现场和非现场检查制度，特别是现场检查制度尤为完善。现场检查中极为重要的保障程序是：检查官员一进入银行，将控制银行所有帐本和资产，如现金、证券等，检查官员除对银行资产、业务资料进行检查评估外，还对管理组织（包括高层管理人员和经理层的监管能力等）进行评估。[24]3)在监管领域的选择上，法制很明显倾向于对境内外资金融机构的监管，而疏忽对境外金融机构的监管。因为我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管极为简单——只要求每半年报送一次报表，未作其他任何要求。这种监管法制取向，表现看来有助于我国金融机构境外业务的拓展，但是事实上并不利于这一目的的达到。因为各国在接受外资金融机构之发展时，往往把母国的金融监管制度作为一个考虑因素(正如我国立法也如此)。如美国在审查1996年2月13日生效的《K条例》修正案中便明确提出：那些不受母国统一监管的外资银行是否可以继续在美国从事经营活动，要经过严格审查。[25]美国立法也重视对海外金融机构的风险监管(如要求考察存款的波动性、借款频率与数量、依赖利率敏感性资金的比重、易变现资产数量、银行本身向货币市场的借款能力等)、准备金(要求对海外分支机构〈包括分行〉及其他外资银行的借款，以及海外机构对非居民的直接贷款都按10%缴纳准备金)[26]均有要求。而且在检查审核方面，对海外分行和子行都要进行现场检查，尤其是常对海外子行实施现场检查。[27]新加坡《银行法》也明确地规定：“当局可随时秘密检查每一家银行以及每一家在新加坡注册、但设在新加坡以外的分行、代理行或办事处的帐册、帐户及业务情况”。4)银行监管法制还面临着我国即将加入WTO后的诸多国际标准的冲击。既有的银行监管法制尚无法接纳市场准入、国民待遇、最惠国待遇、透明度和逐步自由化等原则，因为目前的法制对外资银行的限制性待遇还甚多，要为外资银行的市场进入提供完善的许可和国民待遇的监管，尚需监管法制及有关政策的修订。
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