从国家行政演变的角度看行政指导的性质/黄雪芹(6)
自从建国后，我国就存在行政指导了。但是，行政指导的迅速发展还是1978年后，中国政府开始了工作重点的转移，并提出了有计划商品经济理论，计划和市场共同调节社会资源的配置，行政指导与行政指令共同参与社会主义经济、政治、和文化建设；82年宪法确认了改革以来多种经济成分并存的现实，并就其在国民经济中的地位与对应的管理方式做了明确规定，为行政指导广泛运作提供了宪法依据；《中国共产党关于经济体制改革的决定》（1984年10月，十二届三中全会通过）及党的十三大报告成为推动行政指导制度迅速发展的主要动力之一。1992年10月，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，为行政指导的发展提供了政策依据。同年，国务院《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的出台，标志着行政指导的主导地位正式确立。1993年3月通过的宪法修正案规定：国家实行社会主义市场经济，国家加强经济立法，完善宏观调控，国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。至此，经济管理领域中行政指导的主导地位已具有充分的法律依据。
但是，目前行政法学界对行政指导的研究却远远滞后于实践，最重要的一点是对行政指导的性质始终存在着较大争议。这与行政指导在经济发展和社会管理中的重大作用极不匹配。
（一）行政指导的概念
行政指导的概念无疑与行政指导的性质有着密切联系。行政指导的定义，正反映着人们对行政指导行为的本质理解。
1. 国外关于行政指导的概念：
（1）日本学者原田尚彦：行政指导，是指行政机关为达到行政目的，采用被称为建议、指导的非权力手段鼓励国民、诱导国民作出行政厅所希望的行为的行政作用之总称。
（2）日本学者南博方：行政指导是现代行政所采用的多种行为形式中，被称为建议、指导、指示、希望、劝告、鼓励、恳请、协力、警告等等一系列行为。…...行政机关为实现一定的行政目的，而谋求相对人同意的行政作用。
（3）日本学者室井力：行政指导是行政机关未实现一定的行政目的，通过向相对方做工作，期待实施行政机关意图的行为（作为或不作为）的行为形式。因此，它是权力性事实行为。
（4）日本学者和田英夫：行政指导是这样一种行政作用，即不管有无立法根据，行政机关对特定的人，公法、私法上的法人和团体，要求对手一方的同意协作，采用非权力的、任意的手段进行工作，以实行行政机关的意图，诸如警告、劝告、提供知识、信息等。
（5）日本《行政程序法》第2条：行政指导，是指行政机关在其职权或其所管辖事务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他的不属于处分的行为。
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