浅论税务机关在实施《行政许可法》中的正确定位/马永平(2)
定位二：税务机关要做有限机关
有限机关与法治机关是一脉相承的，有限意味着行政权力不能无限膨胀，而应受到限制和约束。从某种程度上说，法治的历史就是不断限制政府权力而还权利于老百姓的历史。因此，笔者认为，《行政许可法》要求行政机关做有限机关就是从三个方面限制行政权入手的：一是以立法限权。我们知道，立法是对权利（权力）、义务的第一次分配，通过法律这种最权威最有效的分配方式，从而实现社会的动态平衡。根据《行政许可法》规定，部门规章无行政许可设定权。国务院各个行政部门承担着主要的日常行政工作，《行政许可法》将部门规章排除在行政许可的设定权外，是立法在权力分配上限制权力的表现。二是以权力制约权力。《行政许可法》第10条、第60条规定县级以上人民政府对行政机关、上级行政机关对下级行政机关的监督检查制度，是权力制约权力的典型反映。三是以权利制约权力。首先,在设定行政许可上，法律规定的6类可以设定许可的事项，如果通过公民、法人或者其他组织、市场竞争机制、行业组织、中介机构、事后监督能决定、调节、自律管理或者解决的，也可以不设定行政许可。其次，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。最后，《行政许可法》确立的有关听证案卷排他性原则、许可变更中行政机关不作为视为同意、即时告知制度、依法补偿制度、监督检查不影响纳税人的生产经营制度、许可原则上不收费制度、利害关系人的听证申请权和行政许可的申请撤销权等都是以公民、法人或者其他组织的权利制约行政机关权力的反映。可以说，《行政许可法》是一部放松规制的法律，其立法宗旨就是行政限权，而将更多的自主权还给行政管理相对人。具体到税务机关，目前国务院只确认了6类税务行政许可，除此外税务机关无权实施税务行政许可，换言之，税务机关在实施行政许可时其权力是十分有限的。所以对纳税人的其他非许可性审批要本着尊重纳税人权利，实行从简从快的原则，并力求压缩税务行政裁量权，力争对符合条件的纳税人实现行政审批零裁量。
定位三：税务机关要做诚信机关
我们知道，市场经济是法治经济。在市场经济条件下，为了保证交易稳定性、安全性，法律均要求市场主体要讲求诚信，为此，诚信原则成为了我国民法的“帝王条款”。然而由于我国行政法治历史较短，长期以来，行政机关自认为其法律地位高于行政相对人，故一直强调相对人要诚信守法，而对自己是否需要诚信执法只字不提，这反映在税务部门，过去我们在宣传税法时，一直要求纳税人要诚信纳税，要怎么怎么办，而对自己执法时该怎么怎么办，如何确保诚信执法避而不谈。伴着中国行政法治化的进程，我国《行政许可法》第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则主要体现在《行政许可法》的第八条和第六十九条中。该法第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。 《行政许可法》第六十九条对行政机关撤销行政许可的行为，规定了“可以撤销”、“应当予以撤销”、“不予撤销”。这二条规定标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了确认，有利于构筑诚信政府，树立法律的信仰。我国法律首次确认信赖利益保护原则，将更多遵循社会公益和行政权力之间的利益制衡。对于税务机关来说，要讲求诚信需要考虑三个方面的因素：一是考虑撤销行政许可决定对相关各方利益的影响，当撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销；当被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销，但撤销该行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，也应当不予撤销；当撤销违法的行政许可不符合比例原则的，不应当予以撤销；当撤销违法行政许可不符合行政效率和保持行政法律关系相对稳定的原则的，不应当撤销。二是考虑税务行政许可决定违法的性质及程度，对于程序性违法不影响行政许可决定正确性的，且通过事后补救能够纠正行政许可程序违法的，则没有必要撤销行政许可决定；对于行政许可申请人确实不符合许可条件的，则有撤销行政许可的必要。三是考虑引起行政许可决定违法的原因，如果被许可人以欺骗、贿赂等手段取得的行政许可，则税务机关应当予以撤销，如果因税务机关审查不严造成行政许可决定违法的，则要结合利益衡量原则决定是否撤销。[1]与此相对应的是，作为诚信机关，造成行政管理相对人信赖损失还应当给予适当补偿。据说，日本一家企业由于工厂烟囱太矮排放的废气严重超标被环保部门查处，同时环保部门要求该工厂将烟囱由20米加高至50米，工厂于是照办。后来工厂发现烟囱只需要加高至30米便可达到环保质量标准，于是工厂要求环保部门赔偿加高烟囱20米的费用，其理由是基于对环保部门的信赖而使自己受到不必要的损失，后来环保部门赔偿了该20米烟囱的费用。在这则案例中，日本环保部门并未因赔偿了工厂损失而影响了自己的名声，反而因为诚信执法赢得了良好的声誉。无独有偶，笔者曾亲历这样一个案例，某地国税机关要对一纳税人的违法行为实施罚款行政处罚，纳税人在听证会上辨称，一年前税务机关曾对该违法行为指出过但未提出要罚款，一年后，税务机关决定对该同一违法行为实施罚款。纳税人认为，税务机关不能出尔反尔，应当讲求诚信，对先前的不处罚行为要负一定责任。笔者认为，纳税人的辩解是很有道理的，作为税务机关就要向日本环保部门诚信执法的态度学习，保护纳税人的信赖利益，争做诚信机关。
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