行政不作为理论界定的思考/刘秋苏(2)
总之，行政不作为，作为一个重要的理论和实践问题，需要不断地去探讨和研究.
二、行政不作为的内涵界定
究竟什么是行政不作为？即如何给行政不作为下一个准确的定义，这是我们研究行政不作为的一个前提。只有解决了这一步，其他问题才能迎刃而解。笔者试从以下五个方面入手，对行政不作为的内涵加以界定。
（一）行政不作为的主体是否必须是行政机关？
立法机关不立法、司法机关不审判，肯定不会构成行政不作为，因为他们不享有行政权。从这一意义上讲，行政机关的有关行政权的不作为，就一定构成行政不作为。但是，并非行政不作为一定是行政机关的不作为。因为实践中，法律法规授权的组织虽然不是行政机关，但也在事实上行使着大量的行政权。例如，根据我国《教育法》、《高等教育法》的有关规定，学校及其他教育机构有权行使招收学生、对受教育者进行处分、颁发学位证书等行政权。这时理论界就引入了一个学理概念，即“行政主体”，它是指“具有管理公共事务的职能，以自己的名义实施公共行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。”[2]所以，那些虽然不是行政机关但是经过法律授予行政职权的组织，对这一职权所规定的积极作为义务的不作为，也同样构成行政不作为。因此，只要享有行政权就能作为行政不作为的主体，即行政不作为的主体并非一定是行政机关，也可能是法律法规授权的组织。实践中，法院也在逐步受理授权组织被诉的行政案件。例如，不断有高校因不发给学生学位的问题，被推向法院行政审判的被告席。可见，行政不作为的主体不能简单地界定为行政机关，这样实际上就是缩小了行政诉讼中行政不作为的主体范围。而是应该恰当地界定为行政主体，它不仅包括行政机关，也包括法律法规的授权组织。即行政不作为的主体并非行政机关而是行政主体。
（二）行政不作为是否必须以相对人的合法申请为前提？
行政主体对行政相对人的合法申请，在法定期间内不予答复或拖延不决，当然构成行政不作为。例如，刚刚实施的《行政许可法》的第四十二条对行政许可的期限作了严格的规定，以提高行政效率来保护公民权利。这时某一个体户向工商行政机关申请个体工商许可证，若该机关在法定期间内迟迟不予答复或延期不决，该行政主体的行为就构成了行政不作为。这种情况下，相对人的合法申请是构成行政不作为的必然条件之一，这是毫无疑问的。但是，行政行为除了由于相对人的申请而启动的行政行为——依申请的行政行为之外，还有无须相对人申请而自动启动的行政行为——依职权的行政行为。例如，一旦违反治安管理的行为发生，有关公安机关就应依职权予以相应的处罚或其他处理，否则就构成不作为；环保部门对污染环境的企业，要主动而无须经相对人的申请去查处，否则也构成行政不作为。因此，把握行政不作为这一概念时，应当从依职权的行政不作为和依申请的行政不作为这两处着手，而不能偏废。否则，将使大量的依职权的行政不作为游离于法律控制之外。所以，相对人的合法申请并非是构成行政不作为的必然前提。
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