信访制度存在的合理性研究——一个历史考察和对比分析的手法/高武平(4)
三、
新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初。早在1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访[3]。由于刚建国时来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”（主要是对基层干部的不满）反映给他们，这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。“文革”开始后，信访基本处于瘫痪状态。“文革”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》。1995年国务院颁布了《信访条例》，随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等。作为一种制度，信访形成于建国之后不久。为什么信访制度会在这一时期形成？难道仅仅是出于偶然？下面我们将对建国后信访制度形成并存在的合理性进行考察和分析。其一，建国初，信访制度被视为是党和政府密切联系人民的一种制度化形式和纽带。信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺，它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”、“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果，这也是体现党和人民群众的血肉关系的最好表征。1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”，[4] 从领导人的意见中，我们可以看到，制度化的信访，一开始就被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”。这是信访制度的首要功能。其二，对各级党员干部进行监督，防止党的腐败堕落。在共产党政权建立初期，最高领导人就非常警惕党员干部的腐败和官僚化问题，并以各种方式各级监督党员干部，防止其腐败堕落、脱离群众。信访制度就是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。建国前夕，毛泽东在回答黄炎培关于如何能够跳出中国历史上治乱继替的周期率的问题时就说“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。[5]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。[6]其三，解决社会存在的矛盾，同时贯彻党的政策，实现社会动员。在信访过程中，可以使社会一些突出的问题得到重视和解决。同时在信访的过程中，工作人员可以通过回信、说服解释等方式向人民群众宣传党和政府的政策，实现社会动员的目的。[7]下面这段代表国家在“路线正确时期”信访观的社论或许正是这一时期信访制度存在的合理性的最佳阐释：
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