上海限制和拍卖私车额度的法律问题/杨小欣(11)
在此附言一句, 笔者尚未看到有关私车额度限制和拍卖的上海官方的书面决定, 也不知道其决定机关、标题、日期和编号。市府网站至今尚未公开该文件。[49]
二 私车额度限制和拍卖有无合格的法律根据
(一) 私车限额拍卖决定需要什么样的法律根据[50]
1. 限额拍卖决定需要国家立法上的特别授权根据
如前所述, 上海市府的私车限额拍卖决定, 在实质上限制了私车主依据国家法定登记条件在该市申办登记领取号牌的权利, 对希望取得该市号牌的私车主附加了(通过竟购)向该市履行国家立法未规定履行的“纳税”或交费义务。毫无疑问, 产生如此法律后果的决定,根据依法行政的原则,当然需要法律上的授权根据。问题在于,市府作出该决定,是否需要国家立法上的授权根据,换言之, 市府是否有权在没有国家立法授权的情况下,自主作出或根据当地立法的授权作出该决定呢?
依笔者之见, (1) 根据我国宪法规定的法制统一原则, 国家立法的效力高于地方立法。 因此,在国家立法就某一问题已经作出规定的情况下,地方人大和政府无权作出与之抵触或不一致的决定, 除非国家立法明确授予地方这样的权力。(2) 尽管宪法只要求地方立法不得与国家立法相抵触,并未要求地方立法必须以国家立法为根据,但鉴于私车限额拍卖决定对相对人所生法律后果的性质, 考虑到宪法重视保障公民权利和推进法治政府的立场,依据我国中央和地方的立法权限划分的基本原则,人们应当作出这样的判断, 即使在国家立法对相关问题没有作出规定的情况下, 地方的人大或政府也无权作出私车限额拍卖决定(无论以何种形式),除非国家立法机关作出了明确的授权决定。(3) 因此,上海市府不能将该市人大立法中的授权规定作为其限额拍卖决定的合格的法律根据, 除非她能拿出可靠的证据,证明该项授权规定本身具有国家立法上的授权根据;也不能以该市立法中的授权规定虽然没有国家立法上的授权根据,但与国家立法没有抵触为由,论证该授权规定的有效性。总而言之, 如果没有国家立法上的授权根据, 上海市府就没有权力作出私车限额拍卖的决定。
2. 限额拍卖决定需要国家立法中的行为法上的授权根据
所谓行政决定的法律根据,可有广义和狭义两种理解(基于部分大陆行政法的观点和我国的立法实践)。广义者包括组织法上的授权根据和行为法上的授权根据, 狭义者仅指行为法上的授权根据。所谓组织法上的授权, 是指立法者作出的关于行政机关主管事项范围的授权。这类授权通常来源于宪法、各级政府组织法、各行政机构组织法中关于行政机关职权范围的规定。这类规定仅仅是判断某一行政决定所涉及的事项是否属于决定机关主管范围内的事项的依据, 不是判断该机关是否有权就其主管的事项作出具有特定内容或法律效果的决定的依据。所谓行为法上的授权, 是指立法者作出的关于行政机关可以就其主管范围内某一事项作出具有特定的内容或法律效果的决定的授权。这类授权通常来源于规范特定领域的行政活动的法律或法规中的规定。这类规定是判断行政机关是否有权就其主管范围内的事项作出具有特定的内容或法律效果的决定的依据。“法律的保留”原则(近代法治行政原理的三原则之一)所要求的行政决定的法律根据,就是指这种行为法上的授权根据。
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