上海限制和拍卖私车额度的法律问题/杨小欣(17)
1. 法制办专家见解的理论构成和含义
法制办专家认为,“根据《道路交通安全法》第四条，地方人民政府有职责把地方道路交通的秩序维护好、管理好”。上海市政府是地方政府, 所以“有这个职责把道路安全维护好，管理好”。私车额度拍卖是上海市政府为了履行这一职责而采取的行政管理措施, 所以, 它是“合法的”。[65] 从形式上看, 该见解似乎构成了一个三段论。大前提是“根据道交法第四条,上海市政府有关理好道路安全的职责”, 小前提是“私车额度拍卖是市府为了履行该职责而采取的措施”, 结论是“私车额度拍卖是合法的”。但从内容上看, 大前提与结论之间并不存在逻辑关系。前者并非后者的大前提, 后者的大前提并没有出现。尽管如此, 人们不难发现, 这一表述不完整的专家意见在事实上是由如下两个构造完整、含义明确的推论所构成的。
(1) 职责合法论。其构造是, 如果是地方政府,那么根据道交法第四条第一款的规定,就有职责把地方道交秩序管理好(大前提)[66],上海市府是地方政府(小前提),所以上海市府有职责把上海的道路安全管理好(结论)。
(2) 手段合法论。其构造是, 如果政府采取的某一措施的目的是为了履行法定职责,那么该措施就是合法的(没有说出来的但必然存在的大前提)[67], 上海市府采取的私车额度拍卖这一措施的目的是为了履行好道交法第四条规定的地方政府的职责(小前提), 所以, 这一措施是合法的(结论)。请注意, 法制办专家意见中的所说的“合法”, 实际上显然不是指额度拍卖措施本身有道交法上的授权依据, 而是指该措施的目的符合道交法第四条规定的职责。这似乎意味着, 法制办专家并不认为私车额度拍卖这一措施本身需要法律上的授权依据。[68]
2. 将私车限额拍卖与道交法挂钩显属牵强附会
要将某一法律未明文授权的某一行政措施与该法律挂上钩, 就只能通过解释论来发现或证明二者之间存在某种手段和目的的关联性(即证明该措施符合该法律所规定的有关目的), 常用的方法是援引该法律中的有关目的(尤其是立法目的和职责目标)规定并解释其含义, 说明这种关联性的存在。令人略感意外的是,法制办专家为了将私车限额拍卖这一道交法没有明文规定的行政措施与道交法挂上钩, 只援引了规定“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应”的第四条(第一款), 未援引规定了立法目的的第一条 (“维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率”), 也未援引规定了道交安全管理工作目标的第三条 (“保障道路交通的有序、安全和畅通”[69])[70]。尽管如此, 笔者还是愿意相信, 如果人们就该法的第一和第三条与限额拍卖措施有无关系的问题询问法制办专家的话,可能得到的答复一定是肯定的。因为排堵保畅正是市府多次强调的私车限额拍卖的目的。
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