上海限制和拍卖私车额度的法律问题/杨小欣(42)
[68] 如果事实确实如此, 那么, 这对于那些容易轻信专家权威的人们, 也许会成为一副清醒剂, 对于那些热衷于拿专家权威的言论来为自己的观点佐证的人们, 也许会成为一盆冷水。
这也许是一个有趣的法社会学的课题: 究竟是由于什么原因, 法制办的专家作出了如此的推论? 是因为他们忘记了法律的ABC, 还是因为他们的官方身份, 或是因为别的什么?
[69] 据此,道交法标题中所谓的“安全”应当被理解为是包括有序、安全(狭义的安全)和畅通三者在内的广义的安全。
[70] 为什么放着第一、第三条不用,却偏偏要挑选第四条呢? 笔者推测, 原因可能有二。第一, 也许在法制办专家的眼里, 私车额度拍卖既然是为了控制交通总量缓解交通拥堵状况, 那么, 它当然就符合道交法规定的立法目的和道交管理工作的目标。这个道理是如此的简单明了, 以致没有加以说明的必要。第二, 也许法制办专家对第四条明确提到“地方政府”特别在意,认为引用该条能够较为容易地证明作为地方政府的上海市府搞的私车额度拍卖的合法性。
[71] 道交法规定的对道路行驶权的限制措施主要有两类。一类是第三十九条规定的通行限制。该条规定, “公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”。另一类是第四十条规定的交通管制。该条规定,“遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制”。
[72] 因为如果在解释论上可以将该措施理解为符合道交法的立法目的的话,那么就等于宣布道交法的立法目的与十五计划纲要及汽车产业发展政策存在抵触,就意味着国家立法机关和最高行政机关在促进和鼓励私车发展的同时,又允许为了保障畅通而限制私车的发展。笔者并不否认国家的立法或政策之间发生抵触的可能性。但是,除非存在明确无疑的立法上的证据(比如,道交法明确授权地方政府为了保障交通的畅通可以限制私车额度),不应当作出有可能导致立法抵触这种结果的解释,应当回避这种解释,应当根据就某事项作出了明确规定的立法来解释就该事项未作出明确规定的立法的含义。回避抵触原则是法律解释的重要原则之一。违背该项原则意味着人为地制造抵触, 可能引起破坏法的统一的结果。
即使道交法明确授权地方政府可以采取限制私车额度这一措施,笔者认为, 严格而言, 道交法仍然难以成为上海市政府继续进行私车额度限制的法律依据。因为道交法是全国人大常委会制定的,十五计划是全国人大批准的,在前者与后者发生抵触的情况下, 应当根据上位法优先的原则,排除道交法有关授权规定的适用。除非全国人大同意或授权她的常委会在道交法中作出这样的规定。
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